- Transport on Line -

Анатолий Бондарев Зам.Нач. Департамента управления Минэкономики
РФ

Существует общеизвестная и неоспоримая истина: для того, чтобы обеспечить
успешный ход экономической и правовой реформ в нашей стране, необходимо
подготовить и принять множество нормативных правовых актов, начиная с федеральных
конституционных законов, федеральных законов, постановлений Совета Федерации
и Государственной Думы Федерального Собрания РФ и кончая постановлениями,
правилами, распоряжениями, инструкциями, положениями и указаниями федеральных
органов исполнительной власти.

Безусловно, что в таком важном и сложном деле, как подготовка и принятие
нормативных правовых актов, должны соблюдаться определенные юридико-технические
требования, принципы и приемы. В течение длительного времени они складывались
в нашей стране в рамках действовавшей практики. Существуют в этом смысле
и богатый опыт, и определенные юридические доктрины, которые, тем не менее,
не являются обязательными при подготовке нормативных правовых актов. В
силу этих причин, а также из-за имеющихся противоречий отсутствуют и условия
для достижения единства правовой системы. Задача, однако, заключается именно
в том, чтобы отношения, связанные с подготовкой нормативных правовых актов,
были урегулированы в законодательном порядке. Другими словами, нужен специальный
"закон о законах", который устанавливал бы одинаковые требования
к законам и другим нормативных правовым актам при их подготовке, внесении,
принятии, опубликовании, толковании, разрешении возможных противоречий
между правовыми актами (юридических коллизий).

Итак, с чего должен начинаться "закон о законах"? Конечно
же, с главного, - с установления самого понятия нормативного правового
акта. По сути - это не что иное, как письменный официальный документ, направленный
на установление, изменение или прекращение действия правовых норм в качестве
общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного
характера, рассчитанных на многократное применение неограниченным кругом
юридических лиц, должностных лиц и граждан. Такое определение правового
акта, естественно, не является окончательным и бесспорным. Но очевидно,
что им можно было бы воспользоваться при подготовке первоначального варианта
проекта закона.

Что касается формальной принадлежности нормативных правовых актов, на
которые должен распространять свое действие "закон о законах",
то здесь с большой определенностью можно назвать такие акты, как Конституция
Российской Федерации, законы РФ о поправках к Конституции, федеральные
конституционные законы, федеральные законы, постановления палат Федерального
Собрания, нормативные указы Президента России, постановления Конституционного
Суда Российской Федерации, постановления Правительства РФ, нормативные
акты федеральных органов исполнительной власти, а также общепринятые нормы
международного права, международные договоры России.

Каждый из видов нормативных правовых актов имеет сферу своего правового
регулирования и определенную соподчиненность. Скажем, если речь идет о
Конституции РФ, то она, закрепляя основополагающие принципы правового регулирования,
имеет высшую юридическую силу (верховенство). Все нормативные правовые
акты принимаются на ее основе и во исполнение и не могут ей противоречить.
Аксиомой составления проекта любого нормативного правового акта должно
стать требование того, что он не может противоречить не только Конституции
РФ, но и другим законам, указам и распоряжениям Президента России, естественно,
кроме тех норм, которые уже официально подлежат отмене или изменению. В
том случае, если проект касается вопросов, регулируемых международными
договорами Российской Федерации, а также общепринятыми нормами международного
права, этот проект не должен находиться в противоречии с указанными договорами
и нормами.

По нашему мнению, следовало бы ясно и недвусмысленно записать на законодательном
уровне, кто и в каких случаях должен давать толкование и разъяснение нормативных
правовых актов Российской Федерации. Полагаем, что толкование и разъяснение
должны даваться в том случае, когда имеются неясности и различия в понимании
положения того или иного акта или противоречивая практика его применения.
Нет никаких сомнений в том, что Конституцию РФ должны толковать Конституционный
Суд России, указы Президента - Президент РФ, постановления Правительства
России и нормативные акты федеральных органов исполнительной власти - соответственно
Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти. А вот кто
и каким образом должен толковать и давать разъяснения законов, - не ясно.
Этот вопрос, как сказали бы юристы, является пробельным, то есть об этом
ничего не сказано в законодательстве.

Можно было бы рассмотреть наше предложение о том, чтобы толкование и
разъяснение законов давала Государственная Дума путем принятия на этот
счет постановлений, которые бы утверждались в обязательном порядке Советом
Федерации Федерального Собрания РФ. Иной принцип толкования и разъяснения
законов довольно трудно себе представить.

В связи с вопросом толкования и разъяснения нормативных правовых актов
встает требование к качеству их подготовки.

Мне как юристу, около четверти века работающему в области подготовки
нормативных документов, известно, что процесс создания законопроекта не
такое уж простое дело, как может показаться на первый взгляд. Не всякому
это дано. Кто-то из великих людей высказал мысль о том, что качество это
отличное, но весьма редкое. Да, дано не всякому, но стремиться к тому,
чтобы законы писались как можно лучше, необходимо всем. Простота изложения,
логическая стройность, глубина и последовательность, четкость и ясность
- непременные качества текста любого нормативного акта. А если закон труден
для понимания, каким же будет тогда его применение? Необходимо, в частности,
сказать, что авторы подготовленного ныне крайне важного для страны проекта
Налогового кодекса РФ в ряде статей отступают от этих общеизвестных в юридическом
мире правил. Поскольку проект этого Кодекса требует улучшения как по существу,
так и в редакционном плане, прохождение его в Государственной Думе осложняется.

Остановимся еще на одном вопросе, который требует своего решения. Это
вопрос о внесении изменений и дополнений в действующие нормативные правовые
акты, а также о признании утратившими силу устаревших актов.

В современном законодательстве сложилась, на наш взгляд, негодная практика,
в соответствии с которой тот или иной нормотворческий орган, принимая правовой
акт, дает тому или иному органу государственной власти нижестоящего уровня
поручение о приведении действующих правовых актов в соответствие с только
что принятым.

Передо мной лежит Федеральный закон "О производственных кооперативах",
принятый Государственной Думой 10 апреля 1996 г. В статье 29 Закона записано:
"Предложить Президенту Российской Федерации и поручить Правительству
Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской
Федерации привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим
Федеральным законом в течение шести месяцев со дня вступления его в силу".
Закон вступил в силу 8 мая 1996 г.

В настоящее время в Минэкономики России проводится большая, сложная
и кропотливая работа по анализу всех нормативных правовых актов Президента
России и Правительства РФ на предмет их соответствия упомянутому Закону.
Затем должен быть составлен перечень нормативных правовых актов, признаваемых
утратившими силу, согласован с заинтересованными федеральными органами
исполнительной власти и направлен в Администрацию Президента и Правительство
РФ. Это значит, что в течение по крайней мере 1996 года, то есть до их
отмены, наряду с Законом будут формально действовать нормативные акты,
фактически утратившие силу. Это несомненно вносит неразбериху в вопросы
применения нового закона.

Не лучше ли было бы в законодательном порядке установить требование
о том, что проект закона или другого нормативного правового акта, за строго
определенным исключением, не принимается к рассмотрению до составления
перечня актов, в которые в связи с принятием нового акта необходимо внести
изменения и дополнения или признать их утратившими силу.

В этом случае каких-либо неясностей или двусмысленности в вопросе применения
действующего законодательства возникать не будет.

По свежей информации из Государственной Думы в Комитете по законодательству
и судебно-правовой реформе развернулась работа над проектом федерального
закона, который так и называется, как об этом сказано в настоящей заметке:
"О нормативных правовых актах Российской Федерации".

И еще один из важнейших законов, который, в силу его крайней актуальности,
нельзя сейчас обойти вниманием.

В Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации началась
активная работа по с подготовке проекта Федерального конституционного закона
РФ "О Правительстве Российской Федерации".

Законопроект внесен депутатами - членами Комитета Государственной Думы
по законодательству и судебно-правовой реформе и депутатом Рыжковым В.А.
При этом авторы проекта исходили из того, что Закон РФ "О Совете Министров
Правительстве Российской Федерации", который был принят Верховным
Советом РФ в 1992 году, в настоящее время во многом фактически утратил
силу. Положения последнего находятся в противоречии с Конституцией РФ и
не отвечают требованиям проводимой в стране радикальной экономической реформы.
В основу нового проекта положен отклоненный в свое время Государственной
Думой проект закона "О Правительстве Российской Федерации", который
был внесен в 1994 году Президентом Российской Федерации.

Законопроект представляет собой довольно объемный документ, состоящий
из 49 статей, и подразделяется на 10 глав.

В общих положениях проекта на законодательном уровне наконец-то четко
и недвусмысленно определено, что Правительство РФ (а не какой-либо другой
орган государственной власти и управления) является высшим органом федеральной
исполнительной власти. Этой записью, являющейся определенной "новеллой",
развивается положение статьи 110 Конституции Российской Федерации, в которой
записано следующее: "Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет
Правительство Российской Федерации".

Вспомним споры, разгоревшиеся между немецкими и российскими юристами
- участниками Международного юридического симпозиума, который состоялся
в Москве в 1994 году, по вопросу о том, к какой ветви власти относится
Президент РФ - законодательной или исполнительной. Прямого ответа на этот
вопрос в Конституции Российской Федерации не имеется.

Немецкие юристы утверждали, что наш Президент как должностное лицо олицетворяет
власть исполнительную. Мы с этим тогда не соглашались, но все наши доводы
разбивались легко и просто. Достаточно было обратиться к статье 4 Закона
"О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации", в
которой сказано буквально следующее: "Президент Российской Федерации
- глава исполнительной власти в Российской Федерации".

И нам говорили: "Ваша Конституция списана с Конституции Соединенных
Штатов Америки, а в последней сказано, что исполнительную власть олицетворяет
Президент Соединенных Штатов Америки". Применительно к России это
не вполне так. Бесспорно, Конституция США оказала свое позитивное воздействие
и влияние на развитие конституционного законодательства многих и многих
государств, в том числе и на Конституцию России. Отрицать это было бы неразумно.
В тоже время всем и каждому известно, что нашу Конституцию, как и всю нашу
жизнь, а Конституция является ее отражением, нельзя измерять американскими
или какими-то другими мерками. Действительно, в статье 2 Конституции США
записано: "Исполнительная власть предоставляется Президенту Соединенных
Штатов Америки". Но вся загвоздка в том, что в Соединенных Штатах
нет правительства в том понимании, которое является характерным для России.
И, естественно, нет председателя правительства. Его функции как раз и осуществляет
Президент, поэтому этот аналог в данном случае не работает.

На самом деле Президент РФ, являясь главой российского государства,
с точки зрения конституционного права скорее всего относится к власти законодательной.
Президент не только обладает правом законодательной инициативы и вносит
законопроекты в Государственную Думу, но и подписывает принятые Федеральным
Собранием законы и обнародует их. Ни один федеральный закон не будет действовать
до тех пор, пока его не подпишет и не обнародует Президент. Мы уже не говорим
о том, что Президент имеет право отклонить федеральный закон, и этим правом
нынешний Президент России Б.Н.Ельцин пользуется нередко.

Удачная формулировка рассматриваемого проекта закона расставляет все
по своим местам.

Во II главе проекта закона текст статьи о составе Правительства РФ приближен
к тексту Конституции Российской Федерации. Если в настоящее время согласно
действующему законодательству в состав Правительства наряду с Председателем
входят его первые заместители и заместители, председатели государственных
комитетов, председатели правительств республик в составе Российской Федерации,
руководитель Аппарата Правительства, то в соответствии с проектом закона
в состав Правительства должен входить более узкий круг должностных лиц
государства: Председатель Правительства, первый заместитель и заместители
Председателя Правительства, а также министры. Этот текст почти совпадает
с пунктом 2 статьи 110 Конституции РФ. За исключением того, что в проекте
закона в составе Правительства указана должность первого заместителя Председателя
Правительства.

По этому поводу можно сказать следующее. Если записью (в случае принятия
закона, конечно) о том, что Правительство Российской Федерации возглавляет
единую систему исполнительной власти РФ, существенно обогащаются наши представления
о разделении властей, то в последнем случае формулировка о том, что в состав
Правительства включается первый заместитель Председателя Правительства,
является ненужной, подлежащей исключению из проекта.

Содержащееся в Конституции перечисление состава Правительства (Председатель
Правительства, заместители Председателя и федеральные министры) является
лаконичной, имеет глубокий смысл и в то же время ее нельзя понимать буквально.
Естественно, что среди заместителей Председателя Правительства могут быть
и первые. Если же встать на точку зрения авторов проекта, то выходит, что
Председатель Правительства может иметь только одного первого заместителя.
Однако практика работы Правительства бывшего Союза ССР, Правительства РФ,
а также правительств республик, входящих в Российскую Федерацию, показывает,
что в составе Правительства в интересах лучшей организации работы действовали
в разные периоды и действуют не один, а несколько первых заместителей Председателя.
Зачем же бороться со здравым смыслом?

Самый же главный довод в пользу того, чтобы в тексте проекта был воспроизведен
соответствующий текст Конституции РФ, состоит в том, что в случае согласия
с авторами проекта принятие закона осложнится необходимостью внесения изменений
в Конституцию. Между тем, конечно в меру, нашего понимания вопроса, необходимости
в этом не имеется.

Очевидно, что и сами авторы проекта в сущности стоят на этой же точке
зрения. Так, в статье 25 проекта они предусматривают полномочия заместителей
Председателя Правительства, не выделяя при этом полномочий первого заместителя.

III глава законопроекта посвящается полномочиям Правительства РФ. Эта
глава наиболее пространна, она включает в себя 12 статей. В отличие от
Закона "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации",
в котором полномочиям Совета Министров в сфере экономического и социально-культурного
развития уделена одна статья, в проекте делается попытка подробно описать
такие полномочия Правительства. По этой причине в самостоятельные статьи
выделены полномочия в области экономики; в сфере бюджетной, кредитной и
денежной политики; в социальной сфере; в области науки, культуры, образования;
в области природопользования и охраны окружающей среды; в области обеспечения
законности и правопорядка, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью;
в области обороны и государственной безопасности; в области внешней политики
и международных отношений; иные полномочия.

Это можно только приветствовать, если бы не одно "но". К сожалению,
описывая те или иные полномочия Правительства и в ряде случаев соскальзывая
даже на излишнюю их детализацию, авторы отступают от Конституции РФ.

Судите сами, дорогие читатели. В подпункте "г" статьи 114
Конституции Российской Федерации записано, что Правительство осуществляет
управление федеральной собственностью. Важное конституционное полномочие.
Однако в проекте закона оно своего отражения не нашло. Справедливости ради
надо сказать, что в проекте предусматривается такая функция Правительства,
как эффективное использование федеральной государственной собственности.
Однако управление государственной федеральной собственностью этим не исчерпывается.

Далее, подпунктом "в" упомянутой выше статьи Конституции предусмотрено,
что Правительство обеспечивает проведение в стране единой государственной
политики в области образования, культуры, науки, здравоохранения, социального
обеспечения, экологии.

По какой причине авторы проекта записали, что Правительство обеспечивает
проведение единой государственной политики только в области образования
(статья17 проекта), неизвестно. Полномочия в других областях (культура,
наука, здравоохранение, социальное обеспечение) по проекту сводятся в лучшем
случае к тому, что Правительство обеспечивает государственную поддержку
развития этих сфер деятельности.

В качестве одного из существенныз недостатков проекта можно назвать,
что в нем имеется ничего не говорится о таком безусловном праве Правительства,
предусмотренном Конституцией РФ (статья 134), как право вносить предложения
о поправках и пересмотре положений Конституции.

Оправдано ли такое отступление от Конституции и сужение полномочий Правительства?
Представляется, что нет.

В заключение хотелось бы сказать, что в целом проект закона, несмотря
на указанные замечания, имеет высокую степень готовности и, как мы полагаем,
может быть принят за основу при последующей работе. Другое дело, что работа
эта должна быть очень тщательной и кропотливой.