- Transport on Line -

Опыт трансформации экономики в странах Центральной и Восточной Европы
показал, что ход экономической реформы во многом зависит от поддержки населением
нового политического и экономического курса и от прореформистского общественного
консенсуса. По мере реализации нового курса стало ясно, что высокая социальная
цена реформ способна не только поставить под угрозу саму общественную трансформацию,
но даже повернуть ее вспять. Поэтому одно из важнейших условий реализации
экономических преобразований - разработка эффективной системы социальных
гарантий населения. Задача социально-экономической политики на современном
этапе становления рыночных отношений состоит в том, чтобы социальная цена
не была непомерно высокой для широких слоев населения. В последнее время
в большинстве стран особое внимание уделяется выработке новой концепции
социальной политики, адекватной рыночным условиям хозяйствования и позволяющей
смягчить негативные последствия проводимых реформ. Особое внимание в проведении
такой политики уделяется системообразующей роли государства, без активного
вмешательства которого процесс реформирования чреват весьма негативными
социальными последствиями. Ниже представлены материалы, дающие представление
об основных направлениях изменений в системе социального обеспечения, происходящих
в Венгрии и Польше, подготовленные сотрудниками ИМЭПИ РАН к.э.н. Голубевой
В.И. (Венгрия), к.э.н. Синициной И.С. и Чудаковой Н.А. (Польша).

Венгрия

Выбор системы социальной защиты

Венгерская система социальной защиты имеет почти 100-летнюю историю.
Она возникала одновременно с немецкой и является старейшей в Европе. В
период социализма эта система развивалась исключительно в государственных
рамках, являясь по сути частью госбюджета. Несмотря на определенную эволюцию,
социальная система до сих пор сохраняет преимущественно перераспределительный
характер, преодоление которого наталкивается на объективные трудности.

После смены общественной системы (1990 г.) Венгрия твердо следует курсу
на вступление в ЕС и преобразование законодательной базы основных систем,
включая социальную, в соответствии со стандартами этой международной организации.

Как известно, после Второй мировой войны в развитых странах мира сложились
различные социальные системы, которые можно классифицировать следующим
образом1).

Либеральная модель. Доминируют универсальные, скромные по размеру трансферты,
общий низкий уровень социальной защиты и индивидуального социального страхования.
Основная задача социальных институтов - коррекция влияния рынка. Структуру
общества характеризует социальный дуализм. Большинство членов общества
зависит от рынка, меньшинство - от государства. Либеральная модель характерна
для США, Канады, Австралии.

Корпоративно-этатическая (консервативная) модель. Социальные права граждан
определяются принадлежностью к социальной группе с тем или иным социальным
статусом. Доминирует социальная система немецкого (бисмаркского) типа.
Относительно малую роль играют индивидуальные социальные выплаты. Иерархические
вертикальные связи относительно невелики. Но государственно-организованная
перегруппировка доходов-расходов, в том числе социальных выплат, приобретает
здесь более значительные масштабы, чем в либеральной модели. Программа
поддержки доходов выполняет роль, консервирующую общественный статус, придавая
ему легитимность. Инструменты социального обеспечения связаны с традиционными
ценностями, которыми являются семья и церковь. Государство влияет там и
настолько, насколько эти два института действуют неудовлетворительно. Из
государственных программ занятости предпочтение отдается общественным работам.
Консервативная модель существует в Австрии, Германии, Италии и Франции.

Социал-демократическая модель. Идеология: «Каждый участвует, поэтому
каждый содействует». Декларируется независимость индивидуума от рынка,
государства, семьи. Ставит целью осуществление социального равенства на
возможно более высоком уровне. Характерны универсальные методы, преобладает
поддержка основного дохода. Степень перераспределения доходов и социальный
расходов значительно выше в сравнении с либеральной и консервативной моделью.
Акцент на поддержание занятости трудоспособного населения, на взаимосвязь
труда и благосостояния. Равные права на социальное обеспечение имеют представители
«рабочего класса» и «среднего класса». К социал-демократической модели
более всего близки скандинавские страны, прежде всего Швеция.

До начала радикальных общественных преобразований венгерская модель
представляла специфическое сочетание консервативной и социал-демократической
моделей2). Поскольку этот гибрид не укладывался в указанную выше международную
классификацию, он получил в трудах венгерских специалистов название «коммунистически-консервативная
модель». Для этой модели была характерна тесная связь социальных гарантий
с трудовыми отношениями: последние давали право на пенсию, на часть семейных
пособий, не говоря уже о значительных льготах, связанных с отдыхом, лечением,
воспитанием детей и т.п. Начиная с 60-х годов, среди методов социальной
защиты на первый план все более выдвигается поддержка доходов.

Институциональная основа системы была полностью государственной, чрезмерно
централизованной. Не допускалось создание коммерческих организаций, добровольных
страховых обществ, частных образовательных и медицинских учреждений. Государственная
монополия на социальную защиту исключала свободу гражданина в выборе форм
и методов социального обеспечения.

С началом системных преобразований венгерская система социальной защиты,
обремененная деформациями социалистического наследия, развивается в направлении
смешанной консервативно-либеральной модели. Управление ею утратило исключительно
централизованный характер. Устойчива тенденция к децентрализации социальной
защиты населения на уровень местного самоуправления. Местные органы играют
все возрастающую роль в определении социальных приоритетов, в удовлетворении
региональных потребностей. Стабильно сокращается доля натуральной помощи
и соответственно растет доля денежных форм социальной помощи. Среди критериев,
определяющих право на получение социальной помощи, на первое место выдвигается
нуждаемость. Среди идеологических приоритетов на первый план выдвигается
семья и церковь.

Выбор страхового типа социального обеспечения усилил корпоративно-самоуправленческий
характер венгерской социальной системы. Кроме того, он открыл дорогу для
более жесткой ее увязки с заработками. Однако экономический кризис и чрезмерная
затратность социального обеспечения не позволили последовательно осуществлять
увязку социального страхования с заработками. Против жесткой увязки действовали
введенные социальные минимумы, лимитирование максимумов, индексация, связанная
с инфляцией. Вследствие этого стали распространяться социальные выплаты
в одинаковой фиксированной сумме (flat rate). Так, в 1992 г. две трети
пособий по безработице соответствовали размеру минимальной зарплаты или
были ниже ее.

И ныне значительная часть пенсионеров получает практически одинаковую
пенсию. Из этого следует вывод, что в Венгрии, а по схожести условий и
в остальных европейских постсоциалистических странах, формируется квази-страховая
социальная система, что неизбежно консервирует ее распределительный характер.

Реформирование социальной защиты населения в начале переходного периода

Кардинальные изменения в структуре доходов, их сильная дифференциация
выявили неадекватность сложившейся социальной системы различия в доходах.
Это потребовало пересмотра практики использования такого социального инструмента,
как поддержка доходов, и усиления целевой направленности в использовании
социальных средств.

Целевое использование неадекватно социальной помощи. Например, до сих
пор семейные пособия устанавливались в фиксированной сумме, независимо
от уровня доходов их получателей. Целевое использование учитывает количество
детей и низкие душевые доходы. Целевое использование - т.е. распространяемое
только на часть социальных расходов. Например, вместо нынешней универсальной
системы социального страхования временной нетрудоспособности (бюллетени)
ее финансирование передается работодателям, а соответствующие выплаты предлагается
рассматривать как часть дохода незарплатного типа.

Целевое использование применительно к пенсионной системе означает отказ
от универсальной системы и переход к базовой государственной пенсии, а
сверх ее - добровольное пенсионное страхование граждан. Целевое использование
означает также ликвидацию всех нецелевых видов помощи, например, дотаций
к ценам и т.п. Таким образом, усиление целевой направленности в использовании
ограниченных денежных и натуральных социальных средств становится в Венгрии
генеральным направлением реформирования системы. Акцент переносится на
преимущественную помощь низкодоходным лицам и семьям.

В связи с этим актуализировалась проблема определения черты бедности
и выбора экономической категории, определяющей минимальную социальную гарантию.

Социальный и прожиточный минимум

В Венгрии не сразу подошли к идее социального минимума. На основе анализа
отечественного и международного опыта сначала сформировали общий подход
к проблеме.

Хорошо действующая система защиты беднейших слоев осуществима при условии,
если минимальный уровень социальных гарантий ниже, чем помощь безработным,
которая нередко превышает достижимую на рынке труда зарплату. В противном
случае неизбежно возникает антистимулирующее влияние социальной помощи.
Поиск такого оптимального соотношения стоит сейчас в центре внимания венгерских
специалистов.

Официально рассчитанный прожиточный минимум стабильно превышает средний
размер пособия по безработице, а последний выше, чем минимальная зарплата.
Возможно ли придать прожиточному минимуму статус минимальной социальной
гарантии? Ответ отрицательный. Прежде всего прожиточный минимум финансируется
лишь на 38%. К тому же его использование сопровождается антистимулирующим
влиянием.

В Социальном законе (1993 г.) в качестве базового показателя черты бедности
определена минимальная пенсия по старости в абсолютной сумме, получаемая
при условии предписываемого законом минимального трудового стража. По оценке
венгерских специалистов, минимальная пенсия лучше, чем минимальная зарплата
выполняет функцию минимальной социальной гарантии. Выбор в пользу минимальной
пенсии, хотя и более предпочтителен, но не лишен своих проблем. Главная
из них состоит в том, что увязка остальных инструментов социальной защиты
с минимальной пенсией неизбежно сдерживает ее рост и через определенное
время ведет к усреднению пенсий.

В конце 1994 г. Министерством народного благосостояния была разработана
концепция введения социального минимума. Ее суть сводится к следующему:
в перспективе основные виды социальной помощи будут определяться на основе
единого коэффициента социальной помощи, выраженного в процентах к действующему
социальному минимуму (вместо ныне применяемого размера денежного обеспечения,
определенного в абсолютной сумме). Необходимость преобразования ныне действующей
системы вызвана тем, что социальная помощь, финансируемая за счет общих
налогов (бюджета), все отчетливее отделяется от социальной защиты, покрываемой
из фондов социального страхования. Между тем расчет тех и других форм социальной
защиты связан друг с другом. Ведь сегодня Социальным законом установлено,
что порогом нуждаемости служит минимальная пенсия по старости, получаемая
при достижении определенного законом трудового стажа. Например, право на
помощь по воспитанию детей имеет только та семья, у которой душевой доход
не превышает трех минимальных пенсий. Размер различных видов социальной
помощи также связан с минимальной пенсией. Так, социальная помощь, поддерживающая
(дополняющая) доход безработного, не может быть меньше трехкратной минимальной
пенсии, полученной на основе субъектного права. При этой системе разовое
повышение пенсии кругами расходится по всей системе социальной помощи.
Размер ежегодного повышения пенсии определяет правительство с учетом предложения
Самоуправления пенсионного обеспечения (общественный орган представительства
интересов). Социальный аспект «Пакета Бокроша» (cпециальный пакет срочных
мер правительства - март-июль 1995 г. - по финансовой стабилизации, предусматривающей
сокращение социальных расходов) содержит и другие новые подходы. Коротко
их можно сформулировать как целевую помощь с учетом индивидуальной нуждаемости.
Помимо уже отмеченного усиления целевой направленности социальной защиты,
прослеживаются еще два новых направления. В обосновании оказания социальной
помощи происходит отход от так называемого субъектного права к принципу
нуждаемости, и от нуждаемости социальной группы к индивидуальной.

При определении (индивидуального) уровня социального минимума возможен
ряд сложностей. Прежде всего трудно выдержать известное в мировой практике
требование: порог нуждаемости не должен быть ниже минимальной зарплаты.
В Венгрии, как отмечалось выше, таким порогом является минимальная пенсия.
Считается правомерным требование, чтобы этот порог в денежном выражении
достигал размера, необходимого для приобретения основных благ, достаточных
для прожиточного минимума.

Развитие системы социального партнерства

Особая и вместе с тем органическая составная часть венгерской социальной
системы - достаточно эффективно действующая сеть органов представительства,
согласования и защиты интересов. Эту многоуровневую систему венчает Совет
согласования интересов (ЕТ) при венгерском правительстве, созданный еще
до смены системы в 1988 г. В работе этого органа участвуют три стороны:
представители правительства, работодателей в лице таких общественных организаций,
как Всевенгерский союз предпринимателей (VOSZ), Экономическая палата, представленная
одним из ее руководящих органов, Советом работодателей, а также работников,
интересы которых представляют два крупнейших профсоюзных центра: Всевенгерский
совет профорганизаций, созданный еще на заре социализма, и Форум сотрудничества
профсоюзов, сформировавшийся уже после смены системы. В момент создания
Совета согласования интересов основным предметом трехсторонних соглашений
являлись трудовые отношения и в первую очередь определение минимальной
зарплаты и условий ее роста. Достигнутое соглашение определяло обязательные
параметры, в рамках которых органы представительства интересов более низкого
уровня имели определенную свободу маневра с учетом конкретных (отраслевых,
территориальных и других) интересов.

В дальнейшем функции Совета согласования интересов постепенно расширялись,
в его компетенцию вошли многие важные политико-экономические вопросы. Например,
ежегодное обсуждение законопроекта о государственном бюджете, а также важных
законопроектов о труде, социальном обеспечении, приватизации и т.п. Договоренность
по каждому вопросу, входящему в компетенцию Совета, достигалась путем консенсуса
и фиксировалась в Трехстороннем соглашении. Шестилетний опыт работы Совета
согласования интересов доказал его жизнеспособность. В кризисный, переходный
период правительству было легче и безопаснее проводить непопулярные меры,
затрагивающие интересы широких слоев населения, опираясь на достигнутые
трехсторонние соглашения. Однако уже в начале 1995 г. произошли первые
сбои в хорошо отлаженном механизме согласования интересов. Прежде всего
не удалось достичь трехстороннего соглашения по «Пакету Бокроша» и урегулировать
проблемы, связанные с социальными последствиями его осуществления. Необходимость
быстрых и решительных действий не оставила правительству возможности проведения
длительных согласительных переговоров. Однако и в этих форсмажорных обстоятельствах
правительство не только предварительно уведомило своих социальных партнеров,
но уже 5 апреля 1995 г. провело с ними обсуждение в Совете согласования
интересов, в ходе которого отчетливо проявились различия в подходах сторон
к предложенным мерам.

Позиция правительства остается неизменной: без систематического диалога
с социальными партнерами нельзя достичь полного успеха в стабилизации экономики.
Представители работодателей, заинтересованные в сокращении бюджетных расходов,
в целом поддержали правительство, тем более, что основная цель стабилизационных
мер - перегруппировка средств в пользу предпринимателей. Представители
работников, согласившись с необходимостью и неотложностью изменений в социальной
сфере, разделились во мнениях относительно методов достижения поставленной
цели. Представители «нового» Форума сотрудничества профорганизаций, действующего
в основном среди занятых в так называемой конкурентной сфере экономики,
в целом также не против правительственных мер. Тогда как «старый» Всевенгерский
Совет профсоюзов, отражающий интересы традиционных базовых отраслей и бюджетных
организаций, более всего пострадавших от «Пакета Бокроша», выступил против
него. В условиях профсоюзного раскола правительство заняло позицию третейского
судьи. Признав право на автономию каждого профцентра, оно призвало найти
консенсус прежде всего в профсоюзной сфере и выступить с согласованными
предложениями.

Более глубокий анализ привел к выводу о необходимости изменений в статусе
и функциях Совета согласования интересов. Предполагается существенное ограничение
компетенции Совета в политико-экономических вопросах, достижение соглашения
по которым связывает руки правительства в проведении безусловно назревших
социально-экономических мер.

По примеру западноевропейских стран в Венгрии предлагается создать новый
институт - Экономический и социальный совет, консультативный орган при
правительстве и парламенте одновременно. Через этот орган правительство
будет информировать социальных партнеров о намечаемых мерах, затрагивающих
сферу их интересов, а представители работодателей и работников выражать
свое мнение и выступать с предложениями. При этом достижение соглашения
не предусматривается. Сторонники этой концепции предлагают передать в компетенцию
Экономического и социального совета политико-экономические вопросы, но
по более узкому кругу, чем у Совета согласования интересов (ЕТ). Последний
сохраняется, но его компетенция ограничивается вопросами трудовых отношений.
Ожидается, что новый подход позволит развести политико-экономические и
трудовые вопросы, и расчистить путь для проведения более последовательной
правительственной политики.

Основные направления структурных реформ в социальной сфере

Общие подходы

Реформирование пенсионной системы, здравоохранения, образования проводится
в рамках бюджетной реформы. Еще не сформировалась единая концепция, поэтому
можно отметить лишь основные подходы, особенность которых заключается в
совместном реформировании двух блоков - социального обеспечения и местного
самоуправления. Такая связка объясняется тем, что, во-первых, венгерская
социальная система децентрализована на уровень местного самоуправления,
во-вторых, по объему расходов в консолидированном бюджете оба этих блока
примерно равны и одинаково значимы.

Сложился консенсус относительно отхода от нынешней практики финансирования
образования и здравоохранения. Большинство экспертов склоняются к введению
социальных нормативов, исходя из количества жителей на территории самоуправления,
числа учеников, приходящихся на одного учителя, больных на одного врача,
затрат на зарплату и т.п., что, по их мнению, сделает невозможным отраслевое
лоббирование и в конечном счете послужит рационализации и оптимизации социальных
расходов.

Однако эксперты Минфина не разделяют такого подхода. По их мнению, введение
одинаковой нормативной суммы социальных расходов на каждого жителя, ученика,
больного, помноженной на множество так называемых приоритетных задач и
на 3 200 самоуправлений было бы неподъемным с точки зрения финансирования,
и ликвидировало бы нынешнюю одинаковую сумму бюджетной дотации каждому
самоуправлению в размере 2 млрд.фор. Финансисты предлагают: сократить число
дотируемых социальных задач с 27 до 13, а число основных нормативов социальной
поддержки школьного образования сократить с 5 до 2.

Не достигнуто консенсуса по важным вопросам: что должно лежать в обосновании
социальных субсидий - нуждаемость или субъектное право; должны ли органы
местного самоуправления руководствоваться исключительно законами Госсобрания,
самостоятельными решениями в рамках закона или собственными решениями с
бюджетной гарантией.

Преобразование пенсионной системы

В предлагаемом варианте новой пенсионной системы остается доминирующим
обязательное пенсионное страхование, «трудовая» по характеру пенсия по
старости. Вместе с тем она теснее связывается с пенсионными возрастом,
трудовым стажем и личным доходом. Для увязки всех этих элементов имеется
опробированная мировым опытом методология.

Сформировались контуры так называемой трехуровневой пенсионной системы.
Первый уровень - базовая пенсия, определяемая на основе субъектного права,
финансируемая за счет уплачиваемого каждым работником налога в размере
«какой-то небольшой доли» прожиточного минимума, второй уровень - обязательный
пенсионный страховой тариф. Эти два уровня обеспечивали бы примерно 60%
нынешнего пенсионного обеспечения. Остающуюся часть дополнит третий уровень
- добровольный пенсионный страховой взнос. Комитет бюджетной реформы поставил
задачу поэтапного формирования единой пенсионной системы с нормативным
возрастом в 65 лет. Приближение к ней должно начаться с 1997 г. постепенным
увеличением пенсионного возраста. В отличие от Комитета Минфин предлагает
повысить пенсионный возраст до 62 лет уже с 1 июля 1996 г., но сделать
это «гибко», предоставляя возможность выбора и даже «возврата» к нынешнему
пенсионному возрасту. По мнению Минфина, постепенный уход государства из
двух традиционных для него сфер социального обеспечения - пенсионного и
здравоохранения - в конечном счете должен сопровождаться снижением страховых
тарифов.

Варианты реформирования здравоохранения

За прошедшее десятилетие кардинально изменилась система финансирования
здравоохранения. Обязательное медицинское страхование было выведено из
госбюджета, что способствовало автономии здравоохранения. Государственные
лечебные учреждения перешли на уровень местного самоуправления, получила
легальную нишу частная врачебная практика. Решающая часть оплаты семейного
врача зависит теперь от результативности лечения.

Несмотря на заметные изменения в целом сохранилась централизация в управлении
медучреждениями, не учитывающая должным образом потребности и финансовые
возможности пациентов. Именно эти обстоятельства тормозят повышение эффективности
системы здравоохранения.

До формирования единой концепции в рамках правительственного стабилизационного
пакета проводится рационализация больничного хозяйства. Существенно сокращается
число больничных коек со 100 тысяч до 50-70 тысяч. С 1996 г. определение
числа больничных коек и численности врачей передается т.н. региональным
страховым кассам. Финансирование здравоохранения перестает быть традиционно
централизованным, осуществляется с учетом местных потребностей и централизованно
определяемых нормативов. Легализируется элитное больничное обслуживание,
полностью оплачиваемое пациентом, вводится дополнительная оплата ряда больничных
услуг для пациентов, обслуживаемых в рамках обязательного медицинского
страхования. Подготовка концепции реформирования здравоохранения находится
на стадии альтернативных вариантов. Первый вариант: общественный сектор
сох раняется доминирующим как в финансировании, так и в предоставлении
медицинских услуг, но наряду с ним формируется сеть добровольного медицинского
страхования, которая играет дополнительную роль.

Второй вариант: государственный сектор и обязательное медицинское страхование
остаются ведущими в финансировании здравоохранения, а частный сектор развивается
параллельно. Действующие частные клиники указывают на перспективность этого
варианта. Оставаясь частными, они могут обращаться за финансовой помощью
из фонда социального страхования на оказание социально значимых видов медицинских
услуг.

Третий вариант: ликвидируется единый фонд медицинского страхования и
вместо него вводятся страховые кассы, действующие на принципах: а) территориального
обязательного медицинского страхования; б) профессионального, отраслевого,
корпоративного.

Четвертый вариант: лица с доходами выше среднего исключаются из сферы
обязательного медицинского страхования и лечатся только в частном секторе.
Обязательное медицинское страхование распространяется только на ограниченный
круг медицинских услуг. Частный сектор становится ведущим в оказании медицинских
услуг. Последствие этого варианта очевидно - легализовалось бы серьезное
социальное неравенство в медицинском обслуживании.

Польша

Принципы государственных гарантий в социальной сфере

Определяя роль государства в сфере социальной политики, польские теоретики
и практики говорят о формировании новой модели этой политики, которая,
с одной стороны, не может игнорировать многие организационные формы, функционировавшие
в условиях реального социализма (например, общественные фонды потребления,
социальную деятельность предприятий и т.д.), а с другой - должна учитывать
организационные и структурные изменения рыночного характера. Отрыв же социальной
деятельности государства от экономических реалий на этапе трансформации,
быстрая коммерциализация тех сфер деятельности, где раньше распределительные
функции выполняло государство, ликвидация старой социальной инфраструктуры
толкает государственную социальную политику в направлении благотворительности,
которая оказывается малоэффективной перед лицом нарастающих явлений социальной
деградации. Сегодня в Польше общепризнанно, что предпосылкой создания основ
многоуровневой социальной деятельности на этапе трансформации является
возрождение местного самоуправления, основанного на общественной инициативе,
активизирующего семью и личность, добровольческие организации, группы взаимопомощи.
В новой модели социальной политики именно они должны быть партнерами как
государственной администрации, так и местного самоуправления в обеспечении
и распределении средств для деятельности организаций, оказывающих общественные
услуги. Основным методом хозяйствования в сфере социального обслуживания
и решения социальных проблем местного масштаба является партнерство государственных
и общественных организаций. Это предполагает множественность и разнородность
субъектов локальной социальной политики и их тесную интеграцию.3)

Такая интеграция и должна стать основой эффективной системы государственных
социальных гарантий. Именно на формирование такой структуры субъектов социальной
политики и ориентирован Закон о cоциальной помощи. Этот закон был принят
в Польше 29 ноября 1990 г. Он заменил действовавший ранее закон от 1923
г. и множество частных ведомственных инструкций и постановлений. 4 января
1993 г. был принят новелизованный текст этого закона, который с незначительными
изменениями действует до настоящего времени.4) Закон создал новую базу
функционирования системы социальной помощи в стране и ее структуру, опирающуюся
на формируемые структуры самоуправления. Он также определяет порядок взаимодействия
государственных органов и органов местного самоуправления. Однако переход
от формально-лозунгового самоуправления к формированию реальных социальных
субъектов на местах требует не только создания формально-правовых рамок,
что в целом уже осуществлено, но и, что гораздо труднее, реальной активизации
деятельности органов территориального самоуправления (гмины должны иметь
финансовые и материальные возможности, а также уметь их использовать).

Поэтому одним из направлений изменений в социальной сфере является децентрализация
(хотя, как отмечают исследователи, наблюдаются и центростремительные тенденции),
создающая предпосылки для лучшего изучения потребностей и рационализации
деятельности в сфере социальных услуг. Одновременно со всей остротой выявляются
территориальные диспропорции как в самих социальных потребностях, так и
в возможностях их удовлетворения. Бедные территории, как правило, больше
отстают в развитии сфер удовлетворения элементарных потребностей: образования,
здравоохранения, социальной помощи и т.д. В то же время у них меньше средств
для удовлетворения этих потребностей. Предоставленные сами себе, децентрализованные
учреждения сферы услуг могут еще больше отставать в своем развитии, отражая
таким образом отставание в хозяйственном развитии отдельных регионов.

В этих условиях, отмечают польские исследователи, особую роль играют
социальные гарантии государства: гарантия минимального дохода (минимальная
заработная плата и минимальная пенсия), государственная защита от безработицы
(право на получение пособия и переквалификацию) и т.д. В связи с этим необходимо
отметить, что в последнее время все чаще в СМИ обсуждается необходимость
изменения принципа индексации социальных выплат. Предлагается от «популистского»
принципа индексации социальных выплат в увязке с ростом заработной платы
в сфере материального производства перейти к «экономически обоснованному»
принципу индексации в зависимости от уровня инфляции.5) На наш взгляд,
именно «зарплатная» индексация в Польше на начальном этапе системной трансформации
позволила избежать серьезных деформаций в сфере оплаты труда и доходов
населения. С точки зрения макропропорций «зарплатная» индексация оказала
сдерживающее влияние на общий уровень инфляции. Рост заработной платы в
сфере материального производства ограничивался жестким налогом на сверхнормативный
ее рост. В этих условиях увязка заработной платы в бюджетной сфере и социальных
доходов с ростом заработной платы в сфере материального производства ограничивала
доходную спираль.

Сегодня в Польше пока отсутствует долгосрочная концепция социальной
политики и почти в неизменном виде сохраняются институты социальной политики,
действовавшие на предыдущем этапе развития. Одним из достоинств социальной
политики, реализуемой в Польше сегодня, является стремление не форсировать
реформы и не начинать кардинальных изменений без четкого представления
о целевой модели. Однако рано или поздно выбор между перераспределительной,
либерально-социалистической или либеральной моделью обозначит кардинальные
изменения в субъектно-объектной структуре социальной политики (государство
- организации самоуправления - профсоюзы - религиозные организации и конфессии
- рынок - семья и т.д.). Именно поэтому в Польше многочисленные проекты
реформ в отдельных сферах социального обслуживания (здравоохранение, система
пенсионного обеспечения, система социальной защиты безработных, защиты
семьи, детства и материнства, противодействия бедности, степень децентрализации
прав и обязанностей субъектов социальной политики и др.) находятся в стадии
общественного обсуждения, на которой и выявляются плюсы и минусы того или
иного варианта, степень его общественной эффективности и возможные потери.
Однако пока эти изменения проходят этап подготовки, сама система социального
обеспечения функционирует довольно эффективно и не в последнюю очередь
за счет того, что происходят постоянные изменения отдельных элементов этой
политики в соответствии с текущими требованиями, выдвигаемыми рыночными
преобразованиями. Так, достаточно быстро и эффективно была создана система
смягчения такого социально опасного явления, как безработица; угрожающий
характер нарастания бедности в обществе заставил уже в самом начале реформ
оперативно переориентировать политику на помощь семье, повысив ее адресность,
в первую очередь, путем передачи части функций и финансовых средств с государственного
на местный уровень.

В Польше, как и в других странах Центральной и Восточной Европы, создаются
новые для этих стран организационные формы социальной защиты тех групп
населения, которые больше всего пострадали от рыночных преобразований -
организации социальной помощи.6) Возникновение рынка труда в условиях глубокого
спада производства, либерализации экономики и начала процессов структурной
перестройки породило быстрое нарастание массовой безработицы, что стало
причиной динамичного развития инфраструктуры рынка труда и, прежде всего,
бюро по трудоустройству, выполняющих сегодня административно-социальные
функции по отношению к безработным. В Польше, как и в других странах Восточной
и Центральной Европы, возрастают трудности бюджетного финансирования расходов
на социальные нужды. Процессы трансформации, протекающие в условиях экономического
кризиса, сопровождаются кризисом публичных финансов, частично связанным
с изменением источников бюджетных поступлений. Поступления от вновь вводимых
налогов не компенсируют темпы сокращения старых налоговых поступлений,
источниками которых были главным образом государственные хозяйственные
субъекты. В бюджетных расходах возрастает значение позиции, отражающей
обслуживание внутреннего и внешнего государственного долга, что также сужает
возможности финансирования других расходных статей и, прежде всего, социальных
расходов.

Одновременно часть социальных расходов становится менее гибкой с точки
зрения возможности сокращения дотаций на фонды страхования - Фонд социального
страхования, Касса страхования крестьян, а также на Фонд труда. В этих
условиях становятся практически невозможными структурные изменения в рамках
социальной части бюджета в пользу услуг социального характера, в том числе
по защите детства, образования, здравоохранения, сферы культуры и отдыха.
Это обусловило, с одной стороны, ликвидацию части организаций, оказывающих
эти услуги, а с другой - заставило приспосабливаться к новым условиям,
коммерциализировать эту сферу, как легально, так и полу - и даже нелегально.

При социализме большое значение имела социальная деятельность на уровне
предприятия, имевшего для этого соответствующую социальную базу. В настоящее
время предприятия, находящиеся в трудных экономических условиях и переживающие
процессы рыночных преобразований, охотно избавляются от социальной инфраструктуры,
передавая ее либо государству, либо органам местного самоуправления. Это
можно считать наиболее принципиальным изменением в структуре субъектов,
реализующих социальную политику. Сокращая традиционную социально-бытовую
деятельность, предприятия часто коммерциализируют ее, снижая таким образом
собственные издержки. На этапе трансформации в Польше возрождается традиционно
существовавшая ранее форма социальной деятельности - некоммерческие организации,
чаще всего фонды или объединения, целью которых является не получение прибыли,
а оказание социальных и общественных услуг. Такие фонды, действовавшие
в Польше на основании декрета 1919 г., были в 1952 г. ликвидированы, а
их имущество обобществлено. В 1984 г. был принят закон о некоммерческих
фондах7); двумя годами позже было зарегистрировано 20 некоммерческих фондов.
В настоящее время речь идет уже о нескольких тысячах общественных фондов,
которые в определенной мере снимают остроту социальных проблем без привлечения
средств государственного бюджета.

Деятельность этих организаций концентрируется в трех основных сферах:
социальная помощь и здравоохранение, образование и наука, культура. Так,
например, на сегодняшний день в здравоохранении действует 589 всевозможных
фондов, из них около 40% - неправительственные организации, оказывающие
платные медицинские услуги (при больницах и центрах здоровья). В сфере
просвещения таких фондов около 680, более 20% из них ориентируют свою деятельность
на помощь конкретным школам или вузам.

Институциональная структура социального обслуживания зависит, в частности,
и от того, в какой форме собственности функционируют организации, оказывающие
социальные услуги. В одних сферах быстрее развиваются негосударственные
организации, в других - наоборот, происходит укрепление публичного сектора.
При том, что пока во всех сферах социальной деятельности преобладает государственная
форма собственности, достаточно динамично развиваются некоммерческие организации
и частно-рыночные формы предоставления социальных услуг. Так, в сфере защиты
детства в Польше все еще преобладает публичный сектор, хотя значительно
сокращенный и частично функционирующий на коммерческих принципах. Это означает
не введение рыночных цен, а лишь увеличение степени платности услуг для
населения при одновременном росте затрат функционирования организаций,
оказывающих услуги. Учреждения сферы защиты детства были переданы в основном
в ведение местных органов власти (гмины), что привело к большей дифференциации
условий их функционирования. При этом негосударственные детские учреждения
имеют право на получение дотаций из местных бюджетов. Следует отметить,
что плата за услуги в негосударственных детских учреждениях почти не отличается
от платы в государственных.

Медицинские учреждения в Польше продолжают функционировать как публичные
организации, финансируемые из государственного бюджета. Однако недостаточность
этого финансирования заставляет их искать другие источники средств, например,
введение платы за оказание нестандартных услуг и т.д. Нестационарное (амбулаторное)
медицинское обслуживание все чаще осуществляется коммерческими и частными
организациями, предлагающими специализированные услуги высокого качества
и удовлетворяющими потребность в индивидуализации контактов между пациентом
и врачом.

В последние годы в Польше предпринимались многочисленные попытки разработки
концепции реформы господствовавшей более сорока лет государственной монополии
в сфере здравоохранения. Все они пока не увенчались успехом. Среди причин
слабой эффективности попыток реформирования системы здравоохранения эксперты
выделяют прежде всего отсутствие общей концепции стратегических целей реформы,
а также единой воли во властных структурах относительно проведения реформы
здравоохранения (здравоохранение зачастую используется политиками для политической
игры).8)

Очевидно, что при разработке реформы системы здравоохранения речь может
идти о смешанной модели: при заметной роли государства должны развиваться
страховые формы в виде самострахования, общественного страхования, взаимного
страхования и частного страхования.

В сфере социальной помощи формируется разветвленная сеть учреждений
во главе с публичными организациями, осуществляющими помощь и подчиняющимися
как органам государственной администрации (воеводские центры), так и органам
местного самоуправления (на уровне города, городского района и гмины).
Они взаимодействуют с подчиненными им центрами стационарного или полустационарного
обслуживания и оказывают соответствующие услуги на дому, используя для
этого частные агентства, которые предоставляют сиделок и младший медицинский
персонал. Главная из реализуемых в настоящее время основных функций публичных
центров социальной помощи (на уровне гмины) - выплата денежных пособий
и оказание материальной помощи в соответствии с законодательно определенными
полномочиями и в рамках бюджетных возможностей. В рамках социальной помощи
появились общественные организации с новым кругом подопечных - бездомными,
наркоманами и одинокими матерями. Все более многочисленными становятся
фонды и объединения, целью которых является сбор и зарабатывание денег
в пользу, прежде всего, инвалидов, в том числе детей-инвалидов. Появились
частные агентства и в системе трудоустройства безработных, однако число
их невелико, а те немногие, которые удержались на рынке труда, занимаются
специальным посредничеством для определенных работодателей, вербовкой на
работу за границей и т.д. Они работают в основном в тех регионах и городах,
где нет массовой безработицы.9) Таким образом, для трансформации сферы
социальных услуг характерны три основных тенденции: внутренние структурные
изменения, коммерциализация и децентрализация.10)

Внутренние структурные изменения в сфере социального обслуживания населения
связаны с уменьшением доли публичного сектора и возрастанием негосударственных,
платных форм предоставления социальных услуг. И здесь, как отмечают польские
исследователи, мы впервые в процессе трансформации сталкиваемся с нарушением
принципа равных возможностей для физического, интеллектуального и культурного
развития на этапе жизненного старта и с замещением их финансовыми критериями.
При этом польские исследователи отдают себе отчет, что подрыв принципа
равных шансов в обществе, где в течение длительного времени господствовала
идея эгалитаризма, может серьезно угрожать общественному спокойствию.

Однако вопреки декларируемым намерениям и возможностям страны, которые
определяются в первую очередь состоянием ее экономики, увеличивается социальная
ориентированность расходов государственного бюджета. Считается, что для
рационального развития все общественные расходы не должны превышать 30%
ВНП. В Польше основным элементом социальног о обеспечения является социальное
страхование, которое, однако, вследствие неясности и размытости критериев
финансирования, а также резкого расширения круга нуждающихся лиц и масштабов
необходимой социальной поддержки требует все больше дотаций из государственного
бюджета.

По оценке польских специалистов, развитие сферы социальных услуг в первой
половине 90-х гг., несмотря на растущие бюджетные дотации, замедлилось,
потому что все больше средств отвлекается на решение проблемы безработицы
и проблемы бедности, а на развитие науки, здравоохранения и образования
средств, как всегда, не хватает. Из-за необходимости масштабного дотирования
фондов социального страхования из государственного бюджета постоянно превышается
допустимый предел этих расходов. За счет средств государственного бюджета
полностью финансируются пенсии и текущие пособия профессиональным военнослужащим
и работникам полиции, пограничной и тюремной службам, все выплаты из Алиментного
фонда. Финансирование расходов на семейные пособия и пособия по уходу за
больными, престарелыми и детьми также до сих пор осуществлялось из средств
государственного бюджета. Средства на эти виды социальной помощи получают
из государственного бюджета следующие государственные институты: Касса
социального страхования крестьян; Органы социального страхования (Госстрах);
соответствующие министерства и ведомства, а также воеводские органы власти.
Вследствие роста дотаций бюджета фондам социального страхования насущной
стала реформа системы финансирования социального обеспечения. Для упорядочения
действия всей системы социального обеспечения и реализации реформы социального
страхования при Министерстве труда и заработной платы в 1994 г. была создана
комиссия, располагающая собственным бюджетом для покрытия затрат на разработку
соответствующих проектов.11) Целью предполагаемых изменений является не
только обеспечение уровня финансирования, но и адресности и комплексности
реформирования. Новыми направлениями финансирования системы социального
страхования признаны: направление в фонд социального страхования части
средств, получаемых от приватизации государственного имущества, что укрепляло
бы гарантии социального обеспечения граждан; налогообложение доходов, получаемых
от биржевой игры, в пользу социального страхования. На повестке дня стоит
вопрос о разработке Кодекса социального обеспечения, который определял
бы принципы системы социального страхования и предметный масштаб социального
обеспечения.

Формы социальной помощи и основные направления социальной защиты населения

Cложившаяся в Польше система социального обеспечения (по видам социальных
услуг, по численности населения и набору социальных слоев, охваченных такой
помощью) аналогична средней европейской модели. Хуже обстоит дело с поддержанием
уровня выплат и услуг, главным образом из-за плохого состояния социальной
инфраструктуры и постоянного сокращения реального содержания выплат в условиях
снижения покупательной способности денег. Система социальных выплат, финансируемая
как в рамках государственного страхования, так и из государственного бюджета,
включает в себя единовременные пособия и пособия, играющие роль дополнительного
дохода, кратковременные пособия, а также текущие денежные выплаты, представляющие
собой основной источник дохода.

К числу единовременных пособий, финансируемых из системы социального
страхования, относятся пособия на рождение (или усыновление) ребенка, выплачиваемое
всем категориям занятых в размере двукратной величины семейного пособия.
Дифференциация размеров этих пособий увязана либо с величиной семейных
пособий, либо зависит от уровня доходов на одного члена семьи, либо они
выплачиваются в одинаковом размере для всех имеющих на него право в пределах
данной категории. К этой же категории относятся пособия на похороны, одинаковые
для всех категорий, величина которых составляет двукратный размер заработной
платы умершего, а для пенсионеров - шестикратную величину минимальной пенсии.

К числу кратковременно выплачиваемых пособий относятся пособия по болезни,
пособия по реабилитации (выплачиваются всем категориям, кроме крестьян-единоличников
в случае «исчерпания» возможности выплаты пособия по болезни при невозможности
вернуться к трудовой деятельности, а также, если необходимо дальнейшее
лечение или реабилитация, но не более 12 месяцев). В соответствии с действующим
законодательством с 1 марта 1995 г. пособие по болезни из средств предприятия
работник получает в течение первых 35 дней болезни, а с 36 дня нетрудоспособности
он получает пособие из средств Фонда социального страхования, причем не
имеет значения, идет ли речь о государственном или частном предприятии.
По новым правилам пособия по болезни выплачиваются в размере 80% от заработной
платы, начисленной по всем основаниям, с которой платятся взносы по социальному
страхованию, а если утрата трудоспособности наступила вследствие трудовой
травмы, то в 100% размере.

Семейные пособия и пособия по уходу за больным или на неработающего
супруга выплачиваются в зависимости от величины доходов в семье - крестьянам-единоличникам,
а для остальных категорий занятых устанавливается в виде фиксированной
регулярно пересматриваемой величины. Так, по новому законодательству,12)
эти пособия предоставляются в зависимости от величины дохода на одного
члена семьи: он должен составлять менее 50% средней заработной платы и
индексируется в зависимости от роста цен товаров и услуг. Пособие по воспитанию
ребенка также выплачивается лишь семьям с доходами ниже определенного уровня.
Дифференциация размеров этого пособия связана лишь с длительностью его
выплаты и тем обстоятельством, воспитывается ли ребенок в полной или неполной
семье. Это пособие выплачивается занятым на государственных и частных предприятиях.

В 1992 г. были ужесточены критерии выплаты пособия по безработице: в
настоящее время его размер един для большинства категорий безработных и
составляет 36% средней заработной платы.

В Польше величина выплат в рамках минимального социального обеспечения
(минимальная пенсия, пособие по безработице и т.д.) устанавливается в определенной
пропорции к уровню средней заработной платы. Чаще всего критерием предоставления
социальной помощи, как было показано, является величина текущих доходов
на одного члена семьи. Эти соотношения сначала определяются правительством,
затем проходят этап согласования в рамках Трехсторонней комиссии (правительство,
профсоюзы, работодатели), после чего оформляются распоряжением правительства.
В условиях нарастания кризисных явлений такой подход создает гарантии,
что социальное обслуживание будет соответствовать потребностям общества.
А поскольку в Польше довольно быстро произошло экономическое оживление,
то и все категории минимальных выплат растут также быстро и даже быстрее
(вследствие принятия политических решений, улучшающих соотношение между,
например, минимальной пенсией и заработной платой), чем средняя заработная
плата. Чем быстрее будет расти средняя заработная плата, тем реальнее возможность
повышения уровня жизни населения с низкими доходами.

Однако в Польше существует и другая точка зрения, в соответствии с которой
официально рассчитываемый социальный минимум должен играть не только роль
социального ориентира, но и определять уровень доходов, которые государство
обязано гарантировать каждому гражданину, то есть он должен быть исходным
пунктом при определении минимальной заработной платы, пенсии, текущего
пособия, некоторых других социальных выплат и играть роль своеобразного
диагностического инструмента при разработке направлений социальной политики
или политики доходов. Однако, как подчеркивают многие исследователи, в
нынешних условиях это невозможно.

В рамках новых форм помощи, реализуемых местными органами самоуправления
и государственной власти, а также многочисленными общественными организациями,
возможно предоставление целевых пособий (в безвозмездной, частично возвратной
и полностью возвратной форме) на организацию собственной хозяйственной
деятельности, на покрытие издержек на переквалификацию в том случае, если
смена профессии обеспечивает получателю пособия улучшение его материального
положения, на уплату (частично или полностью) процентов по банковским кредитам
на собственную хозяйственную деятельность, на покрытие залоговой стоимости
оборудования, позволяющего инвалидам адаптироваться и начать трудовую деятельность.
Право на получение безвозмездного целевого пособия получают лица, не имеющие
никаких источников существования или те, у которых доход на одного члена
семьи не превышает минимальной пенсии. Для остальных категорий используется
частично возвратная или полностью возвратная форма помощи. Величина безвозмездного
пособия составляет 90% минимальной пенсии (для лиц, не имеющих никаких
источников существования) или разницы между этой величиной и размером текущего
дохода. В случае болезни, потери трудоспособности, отсутствия возможности
трудоустроиться и т.д. предоставляется временное пособие в тех же размерах.
Возможно и целевое пособие, например, на покрытие части или всей стоимости
лечения, ремонта жилья, приобретения топлива, одежды и др. Такое пособие
может предоставляться как в денежной, так и в материально-вещественной
форме, если денежная форма не гарантирует его целевого использования. Небезвозмездные
формы пособия не могут превышать 30-кратной минимальной пенсии.

Реформа пенсионного обеспечения

Система социального страхования в Польше, как отмечают польские исследователи,
была подорвана, в частности, ошибками в политике занятости на начальном
этапе трансформации и необходимостью снижения пенсионного возраста для
смягчения возможных последствий резкого роста безработицы. Польские пенсионеры
являются одними их самых молодых в мире - 59 и 55 лет соответственно, при
этом государство гарантирует минимальную пенсию на уровне 39% от средней
заработной платы. В результате возросло перераспределение доходов населения
в пользу пенсионеров (хотя в обиходе пенсии считаются слишком низкими),
а также государственное дотирование пенсионного обеспечения. Страховые
отчисления на пенсионное обеспечение постоянно увеличивались (до 1980-го
года они составляли 15% от фонда заработной платы, в 80-е гг. они возросли
до 23%, а затем до 43%, а начиная с 1992 г. взносы составляют 45%). Если
бы государство не дотировало пенсионные фонды, то этот взнос должен был
бы сегодня составлять 62% от фонда заработной платы.13)

В настоящее время завершен очередной этап обсуждения проекта реформы
пенсионного обеспечения, концепция которой заключается в дифференциации
трудовой (выработанной) пенсии и унификации социальных пособий типа пенсии
по старости. Эта схема опирается на систему социального страхования и на
систему социальных пособий. Базовый уровень пенсионного обеспечения должен
дополняться пенсионными системами, создаваемыми с целью обеспечения для
некоторых групп работников возможности получения в старости доходов, адекватных
уровню ранее получаемых ими заработков. Основная часть польских специалистов
склоняется к тому, что реформа пенсионной системы должна привести к формированию
трехсегментной системы выплат, каждый из которых выполняет ясно определенные
функции. Первый сегмент в виде государственного пособия должен защитить
от нищеты. Предполагается, что оно будет выплачиваться из бюджета в размере
30% от средней заработной платы. Этот сегмент пенсионного обеспечения заменит
собой такие выплаты, как пособия, предоставляемые в исключительных случаях,
постоянные пособия из фондов социальной помощи, семейные пособия и другие
нестраховые пособия. Второй сегмент - выплаты пенсий страхового характера
тем лицам, кто имеет как минимум 15-летний рабочий стаж и выплачивал в
течение этого же периода страховые взносы. Величина этих выплат будет зависеть
от уровня доходов и длительности периода страховых платежей. В зависимости
от длительности уплаты взносов эта часть пенсии составляла бы от 15 до
50% заработной платы, но не выше 250% средней заработной платы. Страховая
часть пенсий выплачивалась бы исключительно из средств, складывающихся
из страховых взносов в рамках самофинансирующейся пенсионной системы. И
третий сегмент - дополнительное страхование, добровольное, контролируемое
и обеспечивающее сверхстандартный уровень выплат. Именно здесь будут функционировать
пенсионные фонды предприятий, пенсионные банковские счета, полисы и другие
пенсионные фонды. Этот дополнительный взнос может быть использован страхователем
на инвестирование и на него может быть получена прибыль. Стимулом к заключению
договора дополнительного страхования могут являться налоговые льготы.

Создаваемая модель пенсионной системы в Польше, допускающая функционирование
государственных и частных страховых фирм, не снимает ответственности с
государства за взаимодействие публичных учреждений социального страхования
и частных страховых организаций в рамках системы социального обеспечения.
По мере хозяйственного роста роль двух первых сегментов социального обеспечения
будет снижаться в пользу расширения дополнительного страхования, повышающего
стандартные выплаты основной страховой системы. Предполагается, что пособия,
начисляемые в рамках первых двух сегментов пенсионного обеспечения, будут
периодически пересматриваться по смешанной формуле: государственная часть
пенсии в соответствии с ростом цен, а страховая ее часть - с учетом динамики
роста основы, от которой исчисляются взносы, скорректированной соответственно
возможностям страхового фонда, формируемого исключительно за счет страховых
взносов и функционирующего на принципах самофинансирования. Такой способ
пересчета пенсий был бы единым для начисления пенсий всем группам занятых.
При использовании изложенного выше подхода Фонд социального страхования
был бы освобожден от всех расходов нестрахового характера, таких, например,
как государственные пенсионные пособия, выплаты инвалидам и ветеранам войны,
пособия по родам и воспитанию детей, а также разделен на более дробные
фонды соответственно типу страхового риска. Предполагается создание на
его базе трех фондов:

n пенсионного фонда, выплачивающего пенсии, семейные пособия и пособия
на погребение; n n фонда, выплачивающего пособия в связи с несчастными
случаями на производстве и профессиональными заболеваниями; n n фонда на
случай болезни, материнства и длительной нетрудоспособности, финансирующего
пособия по болезни, материнства и воспитанию детей, а также пособия по
нетрудоспособности, пособия на реабилитацию, профилактическую деятельность
и т.д.; из него будут финансироваться выплаты, связанные со страхованием
работников, занятых на производстве с особыми условиями труда.

Затраты на функционирование всех этих фондов финансировались бы из отдельного,
т.н. административного фонда. Существенным нововведением станет создание
фонда финансовых резервов, задачей которого будет финансовая стабилизация
трех вышеназванных страховых фондов. Этот фонд сосредотачивал бы финансовые
резервы, в т.ч. поступаюшие от приватизации. В рамках рационализации пенсионной
системы предусматривается изменение условий получения пенсии. Предлагается,
например, постепенно повысить пенсионный возраст для женщин до 65 лет.
Этот процесс будет растянут на 10 лет, что означает ежегодное удлинение
пенсионного возраста на полгода. В то же время право на получение пенсии
по достижении 55 лет для женщин будет сохранено при условии наличия 30-летнего
периода страхования, причем только в тех случаях, когда этот период будет
составлять 20 лет с момента вступления этого закона в жизнь.

Что касается условий социального обеспечения работников, которым в настоящее
время предоставляется досрочная пенсия, уволенных по причинам, зависящим
исключительно от предприятия, то этот вид выплат будет заменен предпенсионными
пособиями, финансируемыми из средств фонда труда. Эксперты Министерства
финансов РП и Министерства труда и заработной платы РП провели оценку стоимости
внедрения предлагаемых изменений для 1995 г., в соответствии с которой
оказалось, что «цена» новой системы не выше ныне действующей и не требует
увеличения бюджетных и страховых затрат на ее создание.

Пока в Польше не создано взаимоувязанного законодательства по формированию
негосударственных пенсионных фондов. В рамках разработки концепции реформирования
системы пенсионного обеспечения отрабатываются варианты создания негосударственных
пенсионных фондов. Самой простой формой являются пенсионные банковские
счета, где размещались бы финансовые средства, освобожденные от налогов.
Вторая форма - это страховые товарищества, уже появляющиеся на фондовом
рынке и предлагающие дополнительное пенсионное обеспечение в обмен на регулярно
вносимый взнос. Предполагается, что таких товариществ, в том числе и с
иностранным капиталом, остро конкурирующих друг с другом, в ближайшее время
возникнет много. Третья возможная форма дополнительного пенсионного обеспечения
- пенсионные фонды предприятий. Такие фонды смогут создавать только самые
крупные предприятия, коллектив которых насчитывает как минимум 500-1000
человек. Для функционирования этих фондов необходимо привлекать соответствующих
специалистов, найти которых нелегко. Кроме того, все это существенно повышает
стоимость функционирования таких фондов. Возникает также проблема возможного
банкротства предприятия, так как неизвестно, кто в этом случае возьмет
на себя обязательства по страховому фонду. Поэтому в настоящее время лучшей
формой считается передача взносов специализированным страховым фирмам или
инвестиционным пенсионным фондам. Предприятие в этом случае являлось бы
лишь «сборщиком» взносов, а за выгодное инвестирование, приумножение собранных
средств и выплату пособий в будущем отвечали бы специализированные фирмы.
Что касается такой формы дополнительного пенсионного обеспечения, как индивидуальные
вклады в страховые организации или банки, то в Польше она находится на
самом начальном этапе своего развития: в настоящее время с подобными предложениями
обратились лишь несколько страховых фирм и два доверительных фонда. Широкое
развитие этой формы, очевидно, возможно по мере появления крепких и устойчивых
субъектов финансового рынка.

Организационная структура социальной защиты

Соотношение финансирования сферы социального обслуживания из государственного
бюджета и из местных бюджетов является сегодня одним из важных показателей
передачи на места прав и обязанностей по развитию сферы социального обслуживания
населения. Хотя расходы местных органов власти на эти цели (за счет собственных
средств) не являются преобладающими, тем не менее они составляют уже почти
50% совокупного финансирования сферы культуры, почти 20% - просвещения,
воспитания и здравоохранения, почти 22% - сферы социальной опеки.14) Однако
это не отражает реальный финансовый поток, проходящий через органы власти
на местах. Так, например, основная часть средств, выделяемых государством
на борьбу с безработицей и ее последствиями, проходит через местные органы
по трудоустройству, выплачивающие пособия по безработице и осуществляющие
профессиональную переподготовку. Вопреки возможностям и провозглашенным
намерениям, социальная составляющая расходов государственного бюджета увеличивается.
При этом следует отметить, что социальная эффективность этого увеличения
относительно невелика, а общественность воспринимает социальные расходы
как снижающиеся по сравнению с социалистическим этапом развития.

Основная часть социальной работы спускается на низший местный уровень
- гмину. В большинстве органов местного самоуправления созданы центры социальной
помощи, ведется подготовка работников социальной службы, в том числе и
на основе использования западного опыта и помощи. На уровне гмины осуществляется
также сотрудничество с другими учреждениями и общественными организациями,
в том числе с церковными органами различных конфессий, с хозяйственными
организациями с целью изучения реальной социальной обстановки и более эффективной
помощи нуждающимся. В соответствии с законом «О социальной помощи» на основе
предварительно заключенного с вышеперечисленными организациями соглашения
гмина берет на себя финансирование конкретных мероприятий.

В функции гминных органов входит содержание домов социальной помощи
и центров опеки (имеющих местное значение), а также направление туда лиц,
нуждающихся в этом, назначение и выплата целевых пособий, предоставление
вещественной помощи, обеспечение питанием, одеждой и ночлегом лиц, нуждающихся
в этом, организация и финансирование погребения, предоставление помощи
лицам для обретения экономической самостоятельности и др.

В задачи гмины входят: начисление и выплата текущих пособий, а также
надбавок к ним; начисление и выплата временных пособий; начисление и выплата
целевых пособий в связи со стихийными или экологическими бедствиями; обеспечение
реализации правительственных программ социальной помощи, направленных на
защиту уровня жизни отдельных лиц и семей. Для лиц, на которых не распространяется
действие социального страхования и пенсионного обеспечения, предусматривается
предоставление финансовой помощи на лечение и на приобретение лекарств,
а также протезно-ортопедических средств. Кроме того, местные органы власти
организуют консультационную помощь по социальным, правовым и психологическим
вопросам. Физическим лицам (семьям) может предоставляться также помощь
в решении их вопросов в органах власти, а также решении их бытовых проблем
и помощь в поддержании контактов с внешним миром.

По новому закону важным направлением деятельности местных органов стала
помощь в обеспечении экономической самостоятельности физических лиц (семей).
Порядок и принципы ее предоставления определяются особыми распоряжениями
министерства труда и социальной политики. Подобная помощь может оказываться
в натуральной или в денежной форме. Помощь в натуральной форме состоит
в предоставлении оборудования и инструментов, позволяющих организовать
собственное рабочее место, в том числе и для инвалидов. Помощь в денежной
форме может предоставляться в виде единовременного целевого пособия или
беспроцентного займа. Заем может быть полностью или частично списан, если
это обеспечит более быстрое достижение целей социальной помощи.

Текущее пособие предоставляется лицам, нетрудоспособным по возрасту
или инвалидности, в связи с воспитанием ребенка, нуждающегося в постоянной
опеке или уходе, лицам, которые не могут работать из-за инвалидности, полученной
до достижения ими 18 лет (независимо от материального положения этого лица).
Величина текущего пособия составляет 28% той средней заработной платы,
которая является основной для начисления и пересчета пенсий и текущих пособий,
а также разницы между доходом на одного члена семьи и минимальной пенсией.

Временное пособие предоставляется лицам (семьям) в том случае, если
их доход (или на одного члена семьи) не превышает минимальной пенсии или
если их доход и денежные ресурсы, находящиеся в их распоряжении, недостаточны
для удовлетворения насущных потребностей, возникающих в связи с длительной
болезнью, инвалидностью, невозможностью работать, отсутствием права на
получение соответствующего семейного пособия, а также в других обоснованных
законом случаях. Органы местной власти определяют срок, на который предоставляется
временное пособие, а его размер также составляет 28% от средней заработной
платы.

По новому Закону центр тяжести социальной помощи на местах, таким образом,
переносится на семью, которая и становится основным и наиболее многочисленным
клиентом этой службы.

1) См. Esping-Anderson G. The Three Worlds of Welfare Capitalism. -
Cambridge, Polity, 1990. 2) Toth J.G.. A. joleti rendszer az atmeneti idoszkaban.
Kozgazdasagi szemle, 1994. N 3. 327, 239. old.

3) См. Golinowska S. Polityka spoleczna panstwa w gospodarce rynkowej,
Polityka Spoleczna N 5/6, 1994, s. 26-29

4) Dzennik Ustaw 18.02.93 N 13

5) См. Zycie Gospodarcze N 27, 2.06.95 s.I,V

6) Les E. Polityka spoleczna w Polsce w okresie zmian ustrojowych. Zbior
rozmow z przedstawicielami swiata nauki, Polityka Spoleczna N 5/6, 1994,
s. 26-29 Golinowska S. Zmiamy instytucjonalne w sferze spolecznej. Polityka
Spoleczna N 10, 1994, s. 1-3

7) Dziennik Ustaw 1984, N 21, poz. 97

8) Polityka Spoleczna 1993 N 8, s. 22-23.

9) Rutkowski W. W poszukiwaniu modelu zabezpieczenia spolecznego. Polityka
spoleczna N 2, 1995, s. 1-6

10) Golinowska S. Polityka Spoleczna panstwa w gospodarce rynkowej.
Polityka Spoleczna N 5/6, 1994, s. 26-29.

11) O reformie ubezpieczen spolecznych, Polityka Spoleczna N 3, 1994,
s. 31-33

12) Закон о выплате семейных пособий от 1 декабря 1994 г. - Dzennik
Ustaw, 1995, N4, Rzeczpospolita 22.02. 1995, s. 15.

13) Trepkowska J. Emerytury do poprawki. Gazeta Bankowa, N 43, 22.10.95,
s. 3

14) Polityka gospodarcza okresu transformacji (Praca zbiorowa pod red.
M. Dabrowskiego) W-wa, 1995. St. Golinowska Publiczne wydatki spoleczne
w latach 1989-1992 s. 124-139