- Transport on Line -

Анатолий Настоящи кандидат экономических наук

В последнее время в нашей экономической реальности постепенно утверждается
сравнительно новое направление развития регионов - "Особая экономическая
зона (ОЭЗ) или район (ОЭР)". Так, в ноябре 1995 г. Госдумой России
принят федеральный закон "Об Особой экономической зоне в Калининградской
области". Годом ранее особым экономическим районом был провозглашен
эколого-курортный регион - Кавказские Минеральные Воды. Еще раньше особой
экономической зоной были названы Курильские острова Сахалинской области.
А нереализованных проектов и предложений было значительно больше.

Известны инициативы с мест присвоить статус ОЭЗ всему Дальневосточному
региону страны, ряду республик Северокавказского региона и некоторым областям
в различных регионах страны. Иногда для отдельных субъектов Федерации предлагается
создать "особые экономические условия" хозяйствования. Например,
такое предложение поступило от администрации Кемеровской области.

Российское законодательство, включая Таможенный кодекс и федеральный
закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности",
до сих пор не предусматривало возможности создания зон "с особыми
условиями". Нет их и в правительственном проекте закона о свободных
экономических зонах.

В то же время особые экономические зоны в границах муниципальных образований
в качестве разновидности свободных экономических зон включены в один из
вариантов законопроекта о СЭЗ, который, как и правительственный законопроект,
находится в настоящее время в стадии обсуждения в Госдуме РФ. Данный проект
предполагает, что такие ОЭЗ могут стать эффективным инструментом региональной
и структурной политики (подъем депрессивных районов, решение проблем городов,
формирование ареалов интенсивного роста). Эти цели - при всей их безусловной
полезности - явно не совпадают с основополагающими принципами формирования
свободных экономических зон, которые повсеместно (как у нас в стране, так
и за рубежом) рассматриваются в качестве фактора, способствующего развитию
экспортных производств и привлечению иностранных инвестиций. Кроме того,
особые зоны предлагаются в границах административно-территориальных образований,
что также противоречит правительственному законопроекту о СЭЗ.

Однако, есть и общее. В обоих случаях как в особых, так и в свободных
зонах, предусматривается льготный по сравнению с общим режим хозяйственной,
в том числе внешнеэкономической, деятельности.

Этот важнейший признак, думается, дает нам право рассматривать СЭЗ и
ОЭЗ как явления одного порядка, хотя они могут различаться и по своим масштабам,
и по набору предоставляемых льгот. При этом, зоны первого вида выступают
в значительной степени как инструмент внешнеэкономической политики, а второго
- как инструмент решения региональных проблем.

ОЭЗ в Калининградской области можно считать первым, по сути, практическим
опытом идентификации этого явления в системе российского законодательства.
Это обстоятельство объясняет тот интерес, который проявляется к особой
зоне в Калининградской области и возможностям ее функционирования в данном
правовом пространстве. На наш взгляд, небезынтересно попытаться уже сейчас
оценить последствия принятого решения. Это тем более важно в связи с увеличением
числа настойчивых обращений регионов в органы федеральной власти с просьбами
и предложениями по их созданию.

Но сначала, как представляется, желательно ответить на не менее интересный
вопрос: почему данная ОЭЗ вообще появилась? Разве недостаточно той же Калининградской
области двух предыдущих и сохраняющихся за ней статусов: субъекта Федерации
и СЭЗ "Янтарь"? Зачем нужен еще и статус особой экономической
зоны?

На наш взгляд, возникновение данной особой зоны объясняется факторами
одного порядка - прежде всего отсутствием полноценного закона о свободных
экономических зонах и стремлением местных властей получить для своего региона
какие-либо финансовые льготы. Нельзя исключать и влияния, скажем, особо
доверительных отношений субъекта федерации и центра, когда закон принимается
несмотря на серьезные возражения со стороны целого ряда министерств и ведомств.

Влияние первого фактора (отсутствие ясного закона о СЭЗ) отразилось
на зоне "Янтарь" самым непосредственным образом, о чем нам уже
приходилось писать1): прошлогодним указом Президента России таможенные
льготы для Калининградской области были отменены. Особая зона во многом
представляется попыткой региональных властей расширить сферу своих полномочий
во внешнеэкономической деятельности в обход непростой ситуации, сложившейся
с законом о СЭЗ. Прошло уже несколько лет с момента принятия решения о
его разработке, однако до обсуждения закона "на высшем уровне"
- сначала в Верховном Совете, а затем и в первой Думе, - дело так и не
дошло. Обсуждения заканчивались лишь на уровне комитетов и комиссий. Новая
Дума, наконец, приступила к решению этого вопроса. Седьмого июня этого
года законопроект о СЭЗ был принят в первом чтении. На очереди теперь -
заключения и предложения субъектов Федерации. По сути дела, проверка закона
на прочность только начинается.

В отсутствии закона о СЭЗ регионы, решая свои внутренние проблемы, предлагали
- и в ряде случаев, как мы видим, добивались - принятия на высшем уровне
иных решений, компенсирующих недостающее законодательное звено. Каковы
же причины длительной задержки с принятием закона о зонах? Наиболее, на
наш взгляд, важная, заключается в следующем.

У закона о СЭЗ так и не оказалось настоящего хозяина. В своем нынешнем
виде (пока в качестве проекта) он мало кого "вдохновляет", в
первую очередь тех, кто должен его реально воплощать в жизнь - региональные
власти. Они явно не торопятся его "пробивать" и отнюдь не стремятся
"встать в очередь" в Думе или в правительстве с заявками на включение
своих зон в будущую Федеральную программу по их созданию.

И их можно понять. Ведь, строго говоря, закон о СЭЗ (правительственный
вариант) не предназначен для решения региональных проблем. Он рассматривается
верхами как инструмент общегосударственной внешнеэкономической политики,
направленной в первую очередь на привлечение иностранных инвестиций. Региональные
же власти, наоборот, хотели бы видеть зоны ориентрироваными на решение
близких им проблем занятости, пополнения местного бюджета, строительства
инфраструктурных объектов, насыщения внутреннего рынка. Отсюда и стремление
получить бюджетные средства не только для обустройства непосредственно
территории зон, но и многих других объектов регионального значения, в первую
очередь связанных с жильем, транспортом, связью, электро- и водоснабжением
и т.п.

Кроме того, центр не считал нужным согласовывать закон о СЭЗ до его
принятия Госдумой России в первом чтении с субъектами Федерации, полагая,
что зоны - это территории, где устанавливаются особые таможенный, налоговый
и валютный режимы, регулируемые соответствующими разделами законодательства,
а по Конституции России - это прерогатива федеральной власти. Конечно,
вопросы размещения СЭЗ, формирования системы управления не могут не согласовываться
с региональными властями в процессе создания конкретных зон. Тем не менее
отсутствие субъектов на первом этапе подготовки закона о СЭЗ, видимо, потребует
от федеральных властей заметных дополнительных усилий на следующем этапе
его обсуждения и принятия. Без них вряд ли можно рассчитывать на заинтересованность
регионов в скорейшем принятии закона.

В данном случае было бы полезно учесть и мировой опыт. Анклавный (закрытый)
характер СЭЗ в большинстве развивающихся государств (а этот принцип планируется
внедрить и в российскую практику), по мнению многих экспертов, не послужил
стимулом к значительному экономическому росту и увеличению экспорта. И
наоборот. Во многих промышленно развитых странах зоны органично вписываются
в структуру экономики и способствуют достижению тех целей, ради которых
и создавались (приток иностранных инвестиций и создание экспортоориентированных
производств).

Учитывая сказанное, нетрудно предположить, что второй этап обсуждения
закона о СЭЗ может продлиться достаточно долго. И это понятно, так как
потребуется совместить позиции многих заинтересованных субъектов Федерации
и центра. Однако уже сейчас, не дожидаясь оценок с мест, можно указать
на несколько моментов, способных снизить заинтересованность региональных
структур в скорейшем принятии правительственного варианта закона. В сложившихся
условиях мы обращаем внимание на те его стороны, которые уже давно привлекают
к себе наиболее пристальное внимание оппонентов.

Прежде всего критиков не устраивает локальный характер предполагаемых
зон, ограниченный, как мы знаем, в правительственном законопроекте несколькими
квадратными километрами. Они хотели бы зафиксировать в законе принципиальную
возможность распространения льготного таможенного и налогового режимов
на значительно более обширные участки - от муниципальных образований до
территории одного и более субъектов Федерации. Однако, понятно, что такого
рода режимы для целых территорий субъектов Федерации могут быть введены
в ущерб хозяйственной и внешнеэкономической деятельности других областей
и регионов РФ. По этой причине в российском законодательстве зафиксирован
принцип равенства всех субъектов Федерации в отношении исполнения таможенного
и налогового законодательства.

Далее, правительственным законопроектом предусмотрено создание на территории
России всего двух типов зон: зоны экспортного производства и свободные
таможенные зоны (свободные склады). "За бортом", указывают оппоненты,
остаются такие организационные формы как техно(пром)парки, технополисы,
банковские, торговые, технико-внедренческие, сервисные, специальные, международные
и другие зоны. Многие из них реально функционируют в зарубежных странах.

Естественно, заинтересованные стороны задают вопрос - надо ли так уж
жестко ограничивать виды и специализацию будущих зон? Ведь в любом случае,
говорят они, речь идет прежде всего о предоставлении налоговых и таможенных
льгот предприятиям и организациям, действующим на территории СЭЗ. Так ли
уж важно, как их называть? Не ставится ли здесь дополнительная преграда
самому процессу формирования зон? Понятно, что особенности каждого региона
неизбежно отразятся на специализации и наборе соответствующих предоставляемых
на федеральном и местном уровнях финансовых льгот, производственном и деловом
профиле каждой отдельной зоны.

Другими словами, наличие каких-то общих правил отнюдь не исключает "необщее
выражение лица" зон, расположенных на территории страны. Так стоит
ли уже изначально пытаться втиснуть всех желающих в "два варианта",
исключив принципиальную возможность отступить чуть в сторону от предложенной
центром схемы?

Следующий важный момент - управление свободной зоной.

В правительственном законопроекте решение этого вопроса помещается в
сферу компетенции администрации СЭЗ, положение о которой утверждается Правительством
России или уполномоченным им органом исполнительной власти. Роль местных
и региональных органов в управлении зоной при таком подходе заметно ограничена.
В то же время основная тяжесть создания СЭЗ ложится на их плечи. Понятно,
что при обсуждении закона о СЭЗ в Госдуме России и особенно в Совете Федерации
могут быть выдвинуты предложения, направленные на усиление роли субъектов
Федерации в вопросах управления зонами. Вряд ли можно будет возражать против
такой позиции. В законопроекте нет количественного определения предполагаемых
льгот. Зафиксирован лишь самый общий их отправной момент. В зонах экспортного
производства налоговые льготы станут возможными лишь для преприятий, экспортирующих
свыше 50% своей продукции, все другие льготы устанавливаются в индивидуальном
порядке (в зависимости от взятых или выполняемых ими обязательств). Для
свободных таможенных зон основная льгота заключается, по сути, в отсрочке
таможенных платежей. Конкретные виды и размеры льгот будут содержаться
в индивидуальных положениях о зонах. А это означает заметный разрыв по
времени между затратами и получением конкретными хозяйствующими субъектами
реальных налоговых и таможенных льгот.

При этом регионам, по сути, предлагается сначала приступить к развитию
экспортных производств в СЭЗ, а потом начинать разговор о льготах. В лучшем
случае постараться убедительно доказать, что коммерческие организации в
зонах смогут "выбросить" на экспорт более 50% своей продукции.
Такой подход, видимо, имеет право на существование. В то же время и регионы
вполне резонно настаивают: давайте сначала определим, где и какие льготы
мы гарантируем российским и иностранным инвесторам в наших СЭЗ, а они уж
будут решать - стоит ли начинать дело. Ситуация, когда, похоже, правы обе
стороны. По ряду оценок, в правительственном проекте о СЭЗ воплотились
преимущественно представления федерального центра о том, какими должны
быть зоны, а интересы регионов в этом вопросе практически не получили реального
отражения. Да они, как уже было отмечено, по сути и не принимали участия
ни в его разработке, ни в обсуждении. С принятием в 1995 году Федерального
закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности",
который четко относит вопросы создания СЭЗ к предмету совместного ведения
центра и регионов, можно рассчитывать на усиление активности последних
в этом вопросе. Надо отметить, что ориентиром для разработки ряда положений
проекта закона о СЭЗ в части создания зон экспортного производства (ЗЭП),
послужил опыт стран Юго-Восточной Азии и прежде всего Республики Корея.
Например, для того, чтобы получить разрешение на размещение предприятия
в ЗЭП, корейским производителям необходимо доказать экспортную ориентацию
производства (экспорт на сумму около 150 долл. с каждого кв. м занимаемого
земельного участка или 300 долл. с кв. м арендуемого производственного
помещения). Чистая валютная выручка (исчисляемая как разность между валовой
выручкой от экспорта, с одной стороны, и стоимостью импортированного сырья
и материалов, а также переведенных за рубеж прибылей и дивидентов - с другой)
должна составлять свыше 20% валовой экспортной выручки. Производство должно
быть достаточно трудоемким (не менее одного занятого на 1,5 кв. м занимаемого
помещения)2). Нельзя не признать, что это достаточно жесткие условия.

Таким образом, становятся немного более понятными все те сложности,
которые сопровождают разработку и принятие закона о СЭЗ. Неудивительно,
что теперь нам приходится разбираться с новой разновидностью зон, на этот
раз особых. К сожалению, опыт подсказывает, что это не последнее слово
практики, не отягощенное теорией.

Итак, особая экономическая зона в Калининградской области. Несколько
основных моментов. Прежде всего ОЭЗ - это территория области за исключением
территорий объектов, имеющих оборонное и стратегическое значение, а также
объектов нефтегазовых отраслей добывающей промышленности на континентальном
шельфе России и в ее исключительной экономической зоне.

И второй момент. В законе Калининградская ОЭЗ рассматривается "как
находящаяся в таможенном режиме свободной таможенной зоны...". Такой
режим действительно предусмотрен главой 12 Таможенного кодекса России.

В соответствии с принятым законом данный таможенный режим предполагает
беспошлинный вывоз из области в другие страны произведенных в ней товаров,
а также беспошлинный ввоз и использование иностранных товаров в пределах
области.

В отношении экспорта товаров ситуация в скором времени должна измениться.
Правительство России намерено выполнить требования Международного валютного
фонда по дальнейшей либерализации внешней торговли и отменить с 1 июля
1996 года все экспортные пошлины, обязательную экспертизу количества, качества
и цены поставляемых товаров, а также регистрацию экспортных контрактов.
Таким образом, условия экспорта будут равными для всех российских производителей,
включая действующих в Калининградской области. Что в других принципиальных
случаях?

Деятельность российских и иностранных банков в ОЭЗ, налоговые льготы,
валютное регулирование, порядок регистрации российских граждан, въезд и
выезд в область иностранных лиц и лиц без гражданства, социально-трудовые
отношения - все это регулируется в соответствии с общим действующим законодательством.
Порядок использования объектов, относящихся к федеральной собственности,
определяется Правительством России. Остается, по сути, одно основное положение
статьи 7, пункта 2 "товары, ввозимые из других стран в Особую экономическую
зону, освобождаются от ввозных таможенных пошлин и других платежей, взимаемых
при таможенном оформлении товаров (кроме таможенных сборов)". Представляется,
что и такой ограниченный льготный таможенный режим все-таки вряд ли должен
получить дальнейшее общее распространение. Теоретически такой режим легче
обеспечить, скажем, на небольших островных и приграничных территориях Российской
Федерации. В связи с этим, опыт Калининградской области хотелось бы считать
единичным случаем.

Однако в печати уже прозвучал закономерный вопрос: "Если льготы
дают одному, то почему бы не дать и другим?". По нашему мнению, другим
нельзя. Не все смогут обеспечить соблюдение режима свободной таможенной
зоны. Это и в Калининградской области "за двумя заборами" сделать
непросто. Например, известно, что в области имели место нарушения таможенного
законодательства в части вывоза стратегически важных сырьевых товаров в
период, когда область пользовалась таможенными льготами по ранее принятым
законодательным и нормативным актам.

В настоящее время еще, видимо, преждевременно говорить о результатах
влияния принятого закона на экономику области. Его воздействие может проявиться
в течение более длительного отрезка времени. Трудность заключается еще
и в отсутствии ясного представления о том, что должно измениться в хозяйственной,
финансовой, внешнеэкономической сферах в результате действия закона. Отсутствие
четког в этом смысле критерия связано с тем, что администрация области
и не представляла вместе с законом никаких технико-экономических обоснований
по влиянию предлагаемых налоговых и таможенных льгот на доходы федерального
бюджета, изменение динамики внешнеторговых операций, производственные показатели
и т.п. Пока можно говорить о некоторых частных последствиях.

Так, администрацией Калининградской области - в целях защиты местных
производителей (актуальность данной задачи несомненна) - разрабатываются
предложения по установлению дополнительных ограничений режима поставок
импортных товаров. Речь идет о количественных квотах на импорт ряда основных
продуктов питания, строительных материалов, автомобилей и т.д. Иначе говоря,
беспошлинный импорт уже сейчас оказывает негативное воздействие на местных
производителей, которые, видимо, не в состоянии выдержать конкуренцию зарубежных
товаров. Это тот случай, который хотя и предусматривался ("к отдельным
видам товаров и услуг могут применяться меры экономической политики"
- записано в законе о ОЭЗ), но не был проработан в полной мере заранее.

Другой очевидный момент - это сокращение поступлений в федеральный бюджет
в связи с отменой таможенных пошлин и налоговых отчислений. Однако и здесь
результаты количественного подсчета - дело будущего.

По многим признакам данный закон надо оценивать, как очередную - на
этот раз удачную - попытку администрации области стимулировать хозяйственную
деятельность в отдельно взятом регионе путем снижения стоимости товаров
и экономии на выплате таможенных пошлин в федеральный бюджет. Однако мы
не можем не расценивать такой подход как стремление улучшить свои хозяйственные
дела, повысить конкурентоспособность произведенных в области товаров за
счет других регионов.

Особый таможенный режим таит в себе и другую опасность. На наш взгляд,
объективно он ужесточает таможенный контроль на границах области и способствует
дезинтеграции экономического пространства России. Складывающаяся ситуация
противоречит статье 74 Конституции России, указывающей, что "на территории
Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин,
сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров,
услуг и финансовых средств".

Почему-то в данном случае вспоминается тот самый знаменитый кирпичный
завод, который разошелся "по винтику, по кирпичику". В наших
руках не кирпичный завод, а целая страна. Стоит, наверное, десять раз подумать,
прежде чем разбирать. Удастся ли собрать.... Может быть, лучше хранить
то, что есть.

1) См.: Правила игры. 1995. N 2. C.

2) Республика Корея. - М.: Международные отношения, 1991. C.131.