- Transport on Line -

На страницах мировой печати и в документах ООН, Международной морской
организации (ИМО) и Организации черноморского экономического сотрудничества
(ЧЭС) вновь поднят вопрос о режиме судоходства в черноморских проливах.
Причем, зачастую он обсуждается (в первую очередь, турецкой стороной) настолько
в жестком, даже ультимативном тоне, что невольно возникает вопрос: идет
дело к сотрудничеству или к конфронтации между Турцией и пользователями
проливами и участниками Конвенции Монтре 1936 г., определяющей режим проливов?
Казалось бы, забота о проливах и Черном море - общая, и необходимость сотрудничества
очевидна. И тем не менее пока все эти вопросы дебатируются в конф-ронтационном
духе, что является прямым следствием введения Турцией с 1 июля 1994 г.
в одностороннем порядке Регламента судоходства в проливах.

Всем пользователям проливами вопросы безопасности судоходства и сохранения
морской среды (а именно этими соображениями турецкие власти объяснили введение
Регламента) не менее важны, чем Турции. Черное море - одно из самых загрязненных,
а проливы - один из наиболее оживленных морских перекрестков. Турецкие
власти на совершенно законных основаниях обеспокоены ростом числа судов,
проходящих через проливы, достигшего, по их данным, 50 тыс.судов в год,
15% которых являются крупнотоннажными, перевозящими в ряде случаев опасные
вещества (5% общего числа судов). Они справедливо напоминают, что в зоне
проливов проживают 12 млн.человек.

Правда, турецкие источники зачастую излишне драматизируют ситуацию.
Из 50 тыс.судов, ежегодно проходящих через проливы, более 60% составляют
турецкие суда, к которым, естественно, турецкие власти вольны применять
любые правила. Что же касается иностранных судов, то, судя по последнему
докладу МИД Турции, в 1994 г. их количество снизилось приблизительно на
16% по сравнению с 1993 г. (с 23 тыс. до 19 тыс.судов), а их суммарный
тоннаж снизился за то же время на 25% (со 117 млн. до 88 млн.рег.т).

В России понимают и разделяют озабоченность турецкой стороны в отношении
безопасности судоходства и экологии в зоне проливов. Но дело в том, что
турецкий Регламент содержит очевидные нарушения Конвенции Монтре, да и
принят таким образом, который также расходится с этой Конвенцией.

Не следует забывать о том, что, сняв (при активной поддержке СССР) некоторые
ограничения суверенитета Турции над проливами, введенные Лозаннской конвенцией
1923 г. (например, запрет для Турции иметь военные укрепления в зоне проливов),
Конвенция Монтре в то же время возложила на

Турцию недвусмысленные обязательства, ограничивающие ее свободу действий
в проливах в отношении иностранных судов.

Ст.1 Конвенции "признает и поддерживает принцип права свободы прохода
и мореплавания в проливах", подчеркивая при этом, что "осуществление
указанного права будет впредь регулироваться постановлениями настоящей
Конвенции". Никаких других, тем более односторонне принятых правил
судоходства в проливах, кроме постановлений самой Конвенции, в ней не предусматривается.

В ст.2 Конвенции ясно говорится о том, что "в мирное время торговые
суда будут пользоваться правом полной свободы прохода и плавания в проливах
днем и ночью, независимо от флага и груза, без каких-либо формальностей"
при условии прохождения предусмотренного в Конвенции санитарного контроля
и уплаты установленного сбора за этот контроль и за содержание технического
оснащения фарватера и спасательной службы. Проводка с помощью лоцмана и
пользование буксирами являются необязательными. Суда- должны перед входом
в проливы сообщать турецким властям только о своем названии, флаге, тоннаже,
месте отправления и месте назначения.

Даже в военное время сохраняются свобода прохода иностранных торговых
судов и свобода плавания в проливах, за исключением судов страны, находящейся
в состоянии войны с Турцией (Ст.4 и 5).

В основном же Конвенция посвящена подробной регламентации прохода военных
кораблей через проливы, отдавая при этом естественное предпочтение интересам
безопасности причерноморских стран и предусматривая определенные преимущества
для ВМФ этих стран.

В принципе Конвенция Монтре функционировала вполне нормально и устраивала
всех. В течение 60 лет со дня ее подписания ни одно из государств-участников
не воспользовалось правом предложить ее пересмотр или денонсировать.

Правда, в 1982 г. правительство Турции попыталось ввести Регламент порта
Стамбул, распространив его действие на всю зону проливов и предусмотрев
(в нарушение Конвенции Монтре) некоторые ограничения свободы судоходства
в проливах. Однако после возражений ряда стран турецкие власти сделали
заявление, что этот Регламент касается лишь турецких и тех иностранных
судов, которые заходят в турецкие порты, и не касается иностранных судов,
проходящих через проливы без захода в порты. Кстати, это была не первая
попытка введения Турцией в одностороннем порядке своих правил плавания
в проливах: в 20-х годах Турция несколько раз пыталась ввести правила для
иностранных судов, требующие обращения за разрешением на проход через проливы,

запрещающие пользование радиоаппаратурой при проходе, вводящие полицейский
и таможенный досмотры транзитных судов, и т.п., но после обращений ряда
стран делались разъяснения в духе вышеупомянутого заявления 1982 г.

Однако на этот раз дело обстоит несколько иначе. Турецкое правительство
в очень жесткой форме отказывается даже обсуждать возможность повторить
свое заявление 1982 г. или изменить наиболее неприемлемые положения Регламента.
Трудно судить о всех причинах этого ультимативного тона и стремления поставить
мир перед совершившимся фактом введения в одностороннем порядке турецких
национальных правил в нарушение Конвенции 1936 г. Одно из объяснений, видимо,
заключается в том, что турецкое правительство рассчитывало, что после распада
СССР Россия, переживающая серьезные экономические и политические трудности,
недостаточно сильна и влиятельна для того, чтобы помешать нарушению Конвенции
Монтре Турцией. Другое объяснение, судя по официальным турецким заявлениям
и материалам печати, заключается в попытке затруднить и резко ограничить
проход нефтяных танкеров через проливы, вынудив тем самым Россию и другие
страны региона согласиться с транспортировкой каспийской нефти через трубопроводы,
проложенные по территории Турции. Это, согласно турецким источникам, компенсировало
бы Турции потерю более 230 млн.ам.долл. ежегодно после прекращения транспортировки
иракской нефти по турецким трубопроводам в результате введения Советом
Безопасности ООН санкций в отношении Ирака.

При ознакомлении с турецким Регламентом 1994 г. очевиден факт нарушения
положения Конвенции Монтре. Это было признано многими государствами и отражено
в ряде решений ИМО и других международных организаций.

Так, Комитет ИМО по безопасности на море (КБМ) в мае 1994 г. при рассмотрении
правил и рекомендаций по судоходству в проливах и схем разделения движения
радикально сократил и переработал турецкий проект правил и рекомендаций,
вобравший в себя основные положения Регламента, исключив все положения,
противоречащие Конвенции. Принятый в КБМ и разосланный членам ИМО текст
правил и рекомендаций подчеркивает, что они "составлены исключительно
с целью обеспечения безопасности судоходства и защиты окружающей среды
и таким образом не имеют целью повлиять на права или нанести ущерб правам
любого судна пользоваться проливами в соответствии с международным правом,
включая Конвенцию ООН по морскому праву 1982 г. и Конвенцию Монтре 1936
г.". Там же обращается внимание на то, что "национальные правила,опубликованные
прибрежным государством, должны полностью соответствовать 'правилам и рекомендациям
ИМО". 19-я сессия Ассамблеи ИМО в ноябре 1995 г. утвердила правила
и рекомендации ИМО для проливов, разработанные годом раньше Комитетом безопасности
на море. Принятая Ассамблеей резолюция подтверждает право любых судов пользоваться
проливами в соответствии с Конвенцией Монтре и другими нормами международного
права, а также необходимость полного соответствия турецкого Регламента
правилам и рекомендациям ИМО. Вопреки жесткой, даже ультимативной позиции
Турции, по инициативе 11 стран в Резолюцию был включен новый пункт, поручающий
КБМ с учетом полученной от правительств информации проанализировать опыт
применения правил и рекомендаций ИМО на практике, а также обстановку в
проливах, рассмотреть возможные предложения об изменении этих правил и
рекомендаций ИМО и представить доклад по этим вопросам к следующей сессии
Ассамблеи в 1997 г.

Вопрос о неправомерности введения Турцией Регламента судоходства в проливах
был поднят на заседании Комитета по экономическим, торговым, технологическим
и экологическим вопросам Парламентской Ассамблеи стран ЧЭС в феврале 1996
г. В ходе обсуждения делегация России сообщила, что в результате введения
Регламента с 1 июля 1994 г. по 31 декабря 1995 г. было 268 случаев необоснованных
задержек российских судов, что привело к потере 1553 ч эксплуатационного
времени и к ущербу в сумме более 885 тыс.долл.США, не считая упущенной
выгоды, потерянных контрактов и санкций за опоздания. О том, что введение
турецкого Регламента привело к ущербу для их пароходств, говорили на заседании
и представители других причерноморских стран. В итоге дискуссии в Резолюцию
Комитета была включена поправка, призывающая разрабатывать возможные решения
практических проблем, с которыми сталкиваются суда государств - участников
ЧЭВ в

проливах, с учетом Конвенции Монтре.

Однако Регламент, касающийся проливов, режим которых закреплен в международной
Конвенции, был принят в одностороннем порядке как законодательный акт Турции
без каких-либо консультаций ни с участниками Конвенции Монтре, ни с основными
пользователями проливами, ни с ИМО.

Заслуживает внимания попытка турецкой стороны подвести "теоретическую
базу" под этот односторонний образ действий. "Турция считает
себя связанной принципом свободы судоходства через международные проливы",
- говорится в официальном заявлении, распространенном Турцией в Парламентской
Ассамблее ЧЭС. "Суть свободы судоходства состоит в том, что она должна
осуществляться и реализовываться' в безопасных условиях как для мореплавателей,
так и для обитателей берегов проливов. Поэтому Турция как единственная
прибрежная страна несет ответственность за защиту населения и окружающей
среды, а также за обеспечение безопасности судоходства и эффективного движения
судов в проливах". И далее заявление напоминает о том, что подобные
Регламенту национальные правила издавались Турцией и раньше, последний
раз в 1982 г., не упоминая, однако, о том, что именно в 1982 г. турецкое
правительство быстро среагировало на обращения России и ряда других стран
и отменило действие введенных было правил в отношении иностранных судов.
"Все действия Турции", - говорится далее в заявлении, - "полностью
отвечают Конвенции Монтре, а также принципам обычного международного права.
Конвенция Монтре, утверждающая принцип свободы судоходства через Турецкие
проливы, подчеркивает в то же время полный суверенитет Турции над зоной
проливов... Поскольку Регламент подпадает под национальную юрисдикцию,
он не был представлен на рассмотрение в ИМО".

Обращают на себя внимание два обстоятельства. Во-первых, Турция пытается
ввести новшество в международное право о "сути свободы судоходства",
противопостав-

ляя его необходимости обеспечения безопасности мореплавания и охраны
морской среды и используя для ограничения свободы судоходства. Во-вторых,
Турция оправдывает свой односторонний образ действий при принятии Регламента
тем, что она является единственной прибрежной страной и что Конвенция Монтре
предоставляет ей полный суверенитет в проливах. Оба эти аргумента несостоятельны.

Что касается первого, то содержание принципа свободы судоходства достаточно
прочно утвердилось в международном праве, в Конвенции Монтре и в Конвенции
ООН по морскому праву, и попытка подменить его совершенно иными понятиями
(соблюдение безопасности мореплавания и охрана морской среды) тем более
неубедительна, что все эти понятия вполне можно сочетать.

Что же касается второго, то, хотя никто не оспаривает суверенитет Турции
над проливами, дело обстоит совсем не так просто, как считают в Турции.
Конвенция не подчеркивает полный и неограниченный суверенитет Турции над
проливами. Конвенция Монтре снимает некоторые ограничения суверенитета
Турции, введенные Лозаннской конвенцией 1923 г., но одновременно возлагает
на Турцию ряд обязательств, ограничивающих ее свободу в проливах совершенно
четкими рамками. В частности, суверенитет Турции ограничен добровольно
принятым ею обязательством по ст.2 Конвенции Монтре предоставлять иностранным
судам "право полной свободы прохода и плавания в проливах", причем,
напомним, по ст.1 осуществление этого права "будет впредь регулироваться
постановлениями настоящей Конвенции". Отсюда совершенно ясно, что
Турция не может по своему усмотрению делать в проливах все, что угодно.
А поскольку при этом никаких других, тем более односторонне принятых правил
судоходства в проливах, кроме постановлений самой Конвенции, не предусматривается,
то из этого следует, что введение любых правил судоходства в проливах в
дополнение к положениям Конвенции должно быть согласовано с другими участниками
Конвенции.

Турция оспаривает заявления России и ряда других стран - участниц Конвенции
и утверждает, что ее Регламент якобы соответствует Конвенции Монтре и нормам
обычного международного права. Разумеется, Турция имеет право на свое мнение
в этом вопросе, но она отнюдь не обладает монополией на истину и не вправе
единолично выносить заключение, соответствует ли ее Регламент Конвенции
и обычному международному праву или нет - это вправе сделать лишь международное
сообщество на основе двусторонних и многосторонних консультаций.

Кроме того, Лозаннская конвенция 1923 г. учредила Международную комиссию
проливов, которая выполняла множество функций. Эта Комиссия была консультирующим
органом.

Как известно, Конвенция Монтре отменила Лозаннскую Конвенцию, но очень
интересно то, что, упраздняя саму Комиссию как постоянный орган, ст.24
возлагает на Турцию обязательство выполнять ее функции, следовательно,
продолжать проведение регулярных консультаций.

Таким образом, фраза о передаче фун кций Комиссии Турции отнюдь не означает
необходимость прекращения консультаций. Новые правила, опубликованные в
результате консультаций, будут выполняться всеми, и именно это будет укреплять
турецкий суверенитет над проливами. Ныне же Турция добилась лишь того,
что ряд стран заявил, что они не будут выполнять те положения Регламента,
которые расходятся с Конвенцией Монтре и с правилами и рекомендациями ИМО.
Вряд ли это способствует укреплению турецкого суверенитета.

Какие существуют практические пути преодоления нынешних трудностей в
проливах? Как перейти с пути, ведущего к конфронтации, на путь к сотрудничеству?
Для этого нужно, на наш взгляд, принять два решения.

касается Регламента. Выше уже упоминалось, что в 1920 и 1982 гг., когда
Турция объявила о введении аналогичных правил судоходства в проливах, обстановка
была разряжена, когда Турция сделала заявление, что эти правила касаются
лишь тех иностранных судов, которые заходят в турецкие порты, а не идут
транзитом через проливы. Это и сейчас было бы наиболее простым решением
вопроса.

В качестве альтернативы можно было бы провести серию двусторонних или
многосторонних рабочих консультаций для обсуждения спорных положений Регламента,
которые, по мнению большой группы стран, расходятся с Конвенцией Монтре
и с правилами и рекомендациями ИМО, после чего Турция изменила бы их в
соответствии с договоренностью. Турецкие коллеги могут быть полностью уверены
в том, что их совершенно законная забота о безопасности судоходства и сохранении
морской среды будет самым внимательным образом принята российской стороной
во внимание, поскольку все это и в наших интересах. Однако вполне возможно,
что обе стороны смогли бы найти для этого несколько иные и более приемлемые
формулировки в правилах.

е- ввести механизм регулярных консультаций по улучшению условий судоходства
и охраны морской среды в проливах. Это не воссоздание Комиссии, ведь консультации
будет проводить турецкая сторона. Но вопрос о том, выполняет ли Турция
свои международные обязательства по Конвенции Монтре, решает не одна Турция.
Такие консультации помогли бы развитию сотрудничества в этой области. Вопрос
о проливах слишком важен для национальных интересов как России и Турции,
так и других причерноморских стран.

Есть и еще одна потенциальная область российско-турецкого сотрудничества
в отношении проливов. По мнению экспертов "Ллойде Реджистер"
и российских экспертов, введения одностороннего движения через проливы
при проходе крупнотоннажных судов, а значит, возникновения связанных с
этим скоплений и задержек их при входе в проливы и, следовательно, сопутствующей
опасности столкновения и экономического ущерба можно избежать радикальной
модернизацией технического и радионавигационного оснащения проливов и серьезным
улучшением качества подготовки лоцманов.