- Transport on Line - hiltunen.htm

Система лицензирования воздушных перевозок, действующая во многих странах
мира, несколько лет назад начала входить в жизнь российской гражданской
авиации. Процесс этот сложный, требующий времени и большой организационной
работы, сопряженной с разработкой многочисленной правовой и нормативной
документации. Как идет он? На этот и другие вопросы редакции отвечает заместитель
начальника управления международного сотрудничества Федеральной авиационной
службы России.

Е. Кононов

Прежде всего хотелось бы подчеркнуть, что той формы лицензирования воздушных
перевозок, которая существует на Западе. в нашей стране еще совсем недавно
просто-напросто не было. С учетом этого, наверное, и следует подходить
к оценке сделанного. В настоящее время свыше 40 российских авиакомпаний
имеют лицензии на выполнение регулярных международных рейсов и более 110
авиакомпаний - на чартерные международные полеты. И число лицензий, выданных
на эти виды воздушных перевозок, все время возрастает. Больше всего их
у авиакомпании «Аэрофлот - Российские международные авиалинии». Другие
крупные «держатели» лицензий: акционерное общество «Пупково», авиакомпании
«Трансаэро», «Самара»,

«Уральские авиалинии», «Башкирские авиалинии»... Объем проделанной за
последние пять лет работы, думаю, легче представить, если вспомнить, что
в 1991 году в России было выдано менее 200 лицензий. Все они касались международных
полетов и выдавались в основном тогдашнему ЦУМВС и крупным авиапредприятиям
территориальных и республиканских управлений гражданской авиации.

- Но это, так сказать, количественная сторона дела. А какова качественная?

- Однозначного ответа на этот вопрос, к сожалению, нельзя дать. Все
зависит от того, с какой точки зрения посмотреть на предмет нашего разговора.
Вернемся еще раз на пять лет назад. Количество выданных лицензий тогда
не превышало 200 единиц. Хотя прошло уже более года, как было разработано
и введено в действие «Положение о порядке выдачи лицензии на эксплуатации
международных воздушных линий». Подавляющее большинство авиакомпаний ведать
не ведало о лицензиях: ведь зарубежные рейсы выполняли считанные из них.

Через полтора года ситуация заметно изменилась. Международные полеты
перестают быть прерогативой избранных. Утверждается и вводится в действие
«Временное положение о лицензировании международных воздушных перевозок
в Российской Федерации». В тогдашнем Департаменте воздушного транспорта
создается отдел лицензирования перевозок, работ и услуг, который приступает
к разработке нормативных документов по вопросам лицензирования на воздушном
транспорте. При этом особое внимание уделяется тому, чтобы большинство
постулатов в этих документах соответствовало требованиям международных
стандартов и, в том числе, рекомендациям ИКАО. Однако авиапредприятия довольно
вяло реагируют на требование оформить лицензии на выполняемые ими полеты,
иные даже пытаются избежать этой процедуры, полагая, что вполне могут обойтись
и без нее.

Ныне же только по легкомыслию авиаперевозчик может всерьез говорить
о работе на внутреннем, а тем более на международном авиарынке без соответствующих
лицензий. Его просто не обслужит служба движения. И в аэропорту, и в воздухе.
Уже не в диковинку выдача авиакомпании лицензии на право осуществлять международные
полеты по той или иной воздушной трассе на конкурсной основе. Впервые такой
конкурс проводился, когда несколько российских авиакомпаний оспаривали
свои полномочия на рейсы по маршруту Москва-Тель-Авив. Победила в нем новая
авиакомпания «Трансаэро».

Все это говорит о том, что система лицензирования воздушных перевозок
в России в основном существует и, самое главное, она действует. Безусловно,
это можно записать в актив руководства воздушного транспорта и отделов
лицензирования, созданных при региональных управлениях .

Однако сказать, что сегодня эта система именно такая, какая должна быть,
- стройная, эффективная, охватывающая все аспекты деятельности гражданской
авиации, нельзя. Для того, чтобы она стала такой, нужна прочная законодательная,
правовая и нормативная база, а ее-то у нас пока нет. До сих пор отсутствует
и Воздушный кодекс России, который должен определять многие вопросы деятельности
гражданской авиации, в том числе и лицензирования. В последние годы в отрасли
произошли огромные перемены, структурные и экономические, а мы асе продолжаем
строить свою работу, основываясь на документах, разработанных в бытность
Министерства гражданской авиации. Это обстоятельство серьезно осложняет
жизнь нашего отдела. Вот сейчас, например, необходимо решить серьезную
задачу, связанную с вступлением России в Европейский Совет. Это означает
помимо прочего, что принятый в европейских странах порядок лицензирования
воздушных перевозок, а также других аспектов деятельности воздушного транспорта
должен в равной степени распространяться и на Россию. В связи с этим необходимо,
чтобы российские правовые документы по лицензированию и сертификации воздушного
транспорта соответствовали европейским и признавались в Европе и во всем
мире. Не трудно догадаться, что эта задача является для нас не только очень
важной, но и, в силу вышеизложенных причин, трудной и долговременной.

К сожалению, следует признать, что до сих пор не только на местах, но
и в ФАСе нет ясного представлений, зачем нужно лицензирование на воздушном
транспорте. Доходит до того, что отделом лицензирования пытаются подменить
существовавшую в МГА и, к сожалению, вместе с ним упраздненную службу перевозок,
считая, будто вопросы организации и технологического обеспечения воздушных
перевозок должны решаться через лицензирование. Между тем лицензирование
применяется лишь в тех случаях, когда речь идет о коммерческой деятельности
авиакомпании или авиапредприятия, производственные и эксплуатационные процессы
являются прерогативой авиакомпаний.

- Ну, объяснить это, наверное, нетрудно. Ведь жила же гражданская авиация
в России до сих пор без лицензирования и, как принято считать сейчас, неплохо
жила...

- Да, но тогда была плановая экономика. Было, наконец, МГА, которое
держало под своим строжайшим контролем работу всех авиапредприятий. А сегодня
у нас так называемый рынок. На месте единого Аэрофлота образовались сотни
авиакомпаний. Многие из них ринулись осваивать международные полеты как
наиболее прибыльные в условиях, когда наши соотечественники, потенциальные
авиапассажиры, в большинстве своем оказались не в состоянии оплачивать
услуги воздушного транспорта. Прибыль любой ценой - этот лозунг пещерного
рынка, к сожалению, был взят на вооружение некоторыми нашими доморощенными
авиакомпаниями. Отсюда - нарушения производственной дисциплины, пренебрежение
требованиями безопасности полета, демпинговые цены на авиауслуги, проникновение
на внутренний авиарынок России иностранных авиакомпаний. Заслон всему этому
может и должна поставить система лицензирования. Эта система является важным
и, пожалуй, основным инструментом, с помощью которого государство в условиях
рынка может регулировать и контролировать деятельность гражданской авиации.
Сейчас важно научиться пользоваться этим инструментом.

Какие цели преследует введение в стране системы лицензирования? Во-первых,
обеспечить формирование и планомерное развитие воздушно-транспортной системы
государства. При максимальном учете интересов граждан, потребностей народного
хозяйства. Во-вторых, обеспечить высокий уровень безопасности и регулярности
полетов, экономической эффективности отрасли. И наконец, в-третьих, надежно
защитить общественный воздушный транспорт от монополизма, создать благоприятные
условия для честной и здоровой конкуренции авиаперевозчиков.

Сегодня, конечно, нельзя сказать, что цели эти достигнуты. Но кое-какие
подвижки есть. Это можно заметить на примере некоторых новых авиакомпаний,
которые стремятся приобрести и закрепить за собой солидное доброе имя.
Прежде всего это «Трансаэро», «Оризнто», «Владивосток-авиа», «Башкирские
авиалинии». В своей деятельности они делают упор на обеспечение высокого
уровня безопасности полетов и отличного качества обслуживания пассажиров,
справедливо полагая, что только таким образом смогут обойти конкурентов,
когда им придется на конкурсной основе добиваться лицензии на выполнение
престижных рейсов по той или иной трассе. Так что уже можно говорить о
том, что лицензирование стимулирует авиакомпании не ослаблять внимания
к вопросам безопасности и постоянно работать над улучшением комфорта для
своих пассажиров.

- Евгений Николаевич, наверное, это важно, что сегодня уже десятки или
даже сотни российских авиакомпаний имеют лицензии на воздушные перевозки.
Но не менее важно проконтролировать выполнение ими условий, изложенных
в лицензии.

- Уточню. Контролировать нужно не только то, как выполняет авиакомпания
требования лицензии, но еще раньше необходимо проверить все документы,
представленные перевозчиком для ее получения. И этих документов очень много.
Работа эта трудоемкая, так что времени уходит на нее масса. Мы стараемся
найти выход из положения. Пробуем подобрать две-три независимые организации
или фирмы, которые взяли бы на себя контролирующие функции. На примете
кое-кто у нас уже есть. Например, известная страховая компания «АФЕС».
И еще одна консалтинговая фирма, которая в свое время по нашей просьбе
безвозмездно занималась разработкой технологии контроля качества обслуживания
пассажиров на борту самолета. В прошлом году по поручению Департамента
воздушного транспорта она проверяла обслуживание пассажиров в трех столичных
авиакомпаниях. По результатам этой проверки мы разработали критерии оценки
качества обслуживания. Каковы эти критерии? Например, обслуживание пассажиров
в аэропорту и на борту, экипировка салонов в самолете, туалетных комнат,
внешний вид бортпроводников, наличие газет и журналов на борту и т. д.
По каждому из перечисленных пунктов выставляется оценка, и по общему количеству
баллов определяется уровень обслуживания пассажиров.

- Кстати, такой вопрос: есть ли в перечне обязательной периодики отраслевая
печать - газета «Воздушный транспорт» и журнал «Гражданская авиация»?

- К сожалению, это требование сформулировано весьма расплывчато. А точнее:
наличие на борту отраслевых изданий зависит пока лишь от руководителей
авиакомпаний .

- Очень жаль. Работать в гражданской авиации и не использовать профессиональную
периодику - действительно жить по законам пещерного рынка. Посудите сами:
зарубежные компании и фирмы буквально рвутся на страницы газеты и нашего
журнала, а отечественные авиабизнесмены не пользуются тем, что само идет
им в руки. На наш взгляд, это и ваша серьезная недоработка.

- Согласен. Надо расширить перечень обязательных критериев, а точнее
- конкретизировать раздел о печати ссылкой на газету «Воздушный транспорт»
и журнал «Гражданская авиация».

- Еще вопрос. Самые первые лицензии на воздушные перевозки в России
были выданы на выполнение международных рейсов. Сегодня, как Вы упомянули,
выдаются лицензии и на полеты по внутрироссийским авиалиниям. А какие вообще
существуют сейчас виды лицензий?

- Действительно, по сравнению с тем, что было пять лет назад, число
видов лицензий заметно увеличилось. Лицензированию подлежат регулярные
международные авиаперевозки по установленной международной авиалинии; нерегулярные
(чартерные) международные перевозки в определенном регионе и по определенному
маршруту; конкретные виды авиационных работ в определенном регионе за пределами
Российской Федерации; регулярные внутренние авиаперевозки по установленным
конкретным воздушным трассам или местным воздушным линиям первой категории;
нерегулярные авиаперевозки по внутренним воздушным трассам и местным воздушным
линиям и ряд других авиаперевозок, работ и услуг, имеющих коммерческий
характер.

Но я уже говорил, что мы хотим создать такую систему, которая охватывала
бы всю деятельность гражданской авиации. Поэтому число видов лицензий будет
увеличиваться. Лицензированию будут подлежать, к примеру, всевозможные
виды коммерческой работы аэропортов или передача воздушных судов в лизинг.

- Легко ли стать обладателем лицензии?

- Нелегко. И, как понимаете, я говорю не о процедуре подачи заявки,
оформления и выдачи лицензии. Для начала авиакомпания или авиапредприятие
должны подтвердить свою российскую принадлежность. Они должны быть созданы
на основе законов Российской Федерации, должны пройти государственную регистрацию
по месту своего учреждения на территории России, быть включенными в Государственный
реестр авиапредприятий Российской Федерации. Иметь собственную авиационную
технику. И наконец, владеть их уставным капиталом и осуществлять фактический
контроль за их деятельностью должны юридические или физические лица России.

Затем необходимы данные, на основе которых можно получить реальное представление
о финансовом и экономическом положении авиакомпании или авиапредприятия.

При проведении конкурса авиаперевозчиков на получение лицензии для выполнения
регулярных полетов по международной воздушной линии, как правило, учитываются
материально-техническая база авиапредприятия, конкурентоспособность эксплуатируемой
техники, а также место авиапредприятия в системе воздушных сообщений России
и результаты работы на внутренних линиях. Кроме того, к участию в конкурсе
допускаются лишь предприятия, имеющие опыт работы на регулярной внутренней
авиалинии не менее одного года и опыт международных полетов, эксплуатации
международной авиалинии на чартерной основе. Естественно, обращается внимание
на стабильность работы авиапредприятия, регулярность перевозок на эксплуатируемых
воздушных линиях, отсутствие замечаний со стороны пассажиров на регулярность
полетов, качество обслуживания и уровень предлагаемого сервиса на лицензируемой
авиалинии. Существенным моментом является укомплектованность авиапредприятия
авиационным персоналом, профессиональный уровень руководителей и специалистов.
Наконец, страховой полис авиапредприятия должен гарантировать возмещение
возможного ущерба пассажирам, грузовладельцам или третьим лицам в пределах,
определенных в соответствии с Варшавской конвенцией 1929 года, Римской
конвенцией 1952 года. Гаагским протоколом 1956 года или иных размерах,
согласованных с иностранным государством, в которое будут производиться
полеты по лицензируемой воздушной линии .

Как видите, требования серьезные, в некоторых случаях даже жесткие.
И, на мой взгляд, ни о каких послаблениях речи быть не может.

В заключение напомню, что в гражданской авиации России система лицензирования
воздушных перевозок внедрена совсем недавно и она, безусловно, нуждается
в совершенствовании. Работая в этом направлении, необходимо придерживаться
следующих основных принципов.

Лицензирование должно оптимальным образом обеспечивать взаимные интересы
государства и эксплуатантов в эффективности авиационных перевозок и способствовать
повышению безопасности полетов. Система лицензирования должна обеспечивать
сохранение конфиденциальности данных об авиакомпаниях и других пользователях
воздушного пространства. Эта система должна строиться на конкурсной и коммерческой
основе, иметь четкую систему взаиморасчетов эксплуатантов и государства
за предоставляемые услуги. Она должна обеспечивать равную возможность для
всех эксплуатантов участвовать в конкурсе на получение лицензии для конкретных
видов коммерческой деятельности. И последнее, система лицензирования должна
строиться на основе положений нормативно-правовых документов, учитывающих
не только отечественный, но и международный опыт лицензирования.