- Transport on Line -

И. К. Ахполов, начальник отдела цен и тарифов на транспорте Департамента
цен Министерства экономики РФ

Экономические проблемы транспорта во многом являются следствием недостатков
в транспортной и финансовой политике, в том числе в области тарифного регулирования.

Федеральным Законом “О естественных монополиях” от 17 августа 1995 г.
№ 147-ФЗ определен перечень субъектов естественной монополии на транспорте,
сформулированы основные правовые и организационные положения. Эта проблема
для органов управления во многом совершенно новая, а необходимых научных
проработок нет.

В соответствии с Законом РФ “О естественных монополиях” обязательному
государственному регулированию подлежат следующие субъекты транспорта:
железнодорожные перевозки, услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов.

Тарифное регулирование — один из основных блоков в системе государственного
регулирования в сфере транспорта. Механизм ценового регулирования — понятие
комплексное, включающее в себя не только периодическое корректирование
общего уровня тарифов по монопольным субъектам транспорта, но и совершенствование
тарифных систем, вопросы управления тарифообразованием на федеральном и
региональном уровнях, методы текущего регулирования и многие другие составляющие,
направленные на коренное улучшение функционирования и взаимодействия видов
транспорта как составных частей транспортной системы России.

Выделение субъектов транспорта — естественных монополистов — как сферы
государственного регулирования, следует рассматривать как новый качественный
подход к государственному регулированию на транспорте, в том числе и в
области тарифов.

Состояние дел в области государственного ценового регулирования деятельности
субъектов естественных монополий на транспорте следует признать неудовлетворительным.
Отсутствие эффективного регулирования и контроля на федеральном и региональном
уровнях не способствует эффективности работы транспортной инфраструктуры,
устранению затратной практики хозяйствования, сдерживает повышение качества
работы транспортной системы России. Основная причина заключается в отсутствии
элементарных организационных предпосылок для проведения этой актуальной
и масштабной государственной работы.

Валовый затратный метод индексации грузовых тарифов железнодорожного
транспорта и частично услуг морских портов малоэффективен и вреден по существу,
так как не устраняет, а лишь создает новые перекосы в уровне тарифов по
основным видам работ и группам грузов; противозатратные функции регулирования
не реализуются.

Из-за высокого уровня железнодорожных тарифов, например, разумный выбор
эффективного применения автомобильного и железнодорожного транспорта с
экономической точки зрения потерял свое значение, так как железнодорожный
транспорт на всех расстояниях неконкурентен при перевозке практически всех
грузов, кроме массовых навалочных. Это приводит к излишним необоснованным
затратам на транспорт и отражается на конечных ценах.

Эффективное ценовое регулирование деятельности морских и речных портов,
а также контроль за тарифообразованием практически отсутствуют. Организация
стратегического и текущего управления в морских и речных портах России
неудовлетворительная.

Государственное регулирование тарифов на услуги аэропортов со стороны
государственных органов ценообразования отсутствует. Вновь созданная Федеральная
авиационная служба (ФАС) принимает функции тарифного регулирования в аэропортах
без законных на то оснований.

Тарифы на перевозки в труднодоступные районы на федеральном уровне не
регулируются. Транспортные терминалы как объекты регулирования не рассматриваются
и тарифная политика в этой части не определена.

Таким образом, за исключением железнодорожных перевозок и незначительной
части транспортных услуг в морских портах, государственное регулирование
деятельности естественных монополий, определенных законом, не осуществляется.
Можно предположить, что ущерб (затратный “навес”) измеряется несколькими
триллионами рублей.

Необходимо рассмотрение проблемы в комплексе и принятие конструктивных
решений по исправлению ситуации.

Число субъектов транспорта, подлежащих обязательному регулированию,
насчитывает несколько сот, поэтому необходимо активное участие региональных
органов управления, методическое и организационное координирование всей
работы, а также научное обеспечение для выработки новых качественных методов
государственного регулирования деятельности субъектов монополии на транспорте.

В переходный период транспорт должен рассматриваться как особо приоритетная
отрасль и стимулятор развития производства и предпринимательства. Каждый
вид транспорта имеет ряд особенностей экономического, организационного
и технического характера. Эффективное регулирование тарифов должно развивать
специфические преимущества железнодорожного транспорта, содействовать экономичной
его работе, усиливать его роль в национальной транспортной системе.

Главные недостатки действующего порядка регулирования железнодорожных
тарифов заключаются в валовом затратном подходе, в неразделенности экономики
грузовых и пассажирских перевозок, в наличии больших объемов перекрестного
субсидирования грузовых и пассажирских перевозок, в использовании узкой
информационной базы прошлых периодов, в слабой мотивации участников процесса
регулирования в повышении эффективности этого процесса.

Высокий уровень тарифов во многом определяется тем, что высвобождена
и бездействует большая часть производственных фондов, сложились неблагоприятные
тенденции в изменении производительности выполнения транспортной работы;
возросла затратная роль “вторичной инфраструктуры” (социальной, производственной,
подсобной) , а железные дороги не проявляют достаточной коммерческой заинтересованности
в снижении затрат.

Регулирование транспортных тарифов должно комплексно учитывать народнохозяйственные
и отраслевые условия, должно быть направлено на усиление функций тарифов
в условиях эффективной экономики, учитывать процессы разгосударствления
и приватизации в сфере транспорта.

Государственные органы должны регулировать и контролировать тарифы железнодорожного
транспорта, особенно в тех условиях транспортного рынка, когда существует
монополия на перевозки грузов, так как изменение тарифов на перевозки существенно
влияет на масштаб цен. В тех видах услуг, где перевозки могут выполняться
конкурирующими видами транспорта или транспортными предприятиями, эффективно
свободное тарифообразование на перевозки и услуги железнодорожного транспорта.
С помощью государственного регулирования и развития систем тарифов на транспорте
должны решаться следующие задачи: — сохранения целостности государства,
единого экономического пространства и подъема экономики;

— обеспечения устойчивого финансового положения транспортных отраслей
как важного элемента жизнеобеспечения общества;

— согласования коммерческих интересов государства, предприятий с интересами
клиентов и общества в целом;

— обеспечения противозатратности и обоснованности регулируемых тарифов
за счет использования экономических и финансовых нормативов по видам и
технологиям перевозок, учета условий работы и эффекта от реализации организационных
и технических нововведений, использования в качестве базы расчетов перспективных
данных и ПЭВМ для обеспечения вариантных расчетов;

— соответствия структуры тарифов и методов определения его составляющих
рыночным условиям хозяйствования; отражения в уровне нормативной себестоимости
планируемых изменений цен, заработной платы, амортизации и других факторов;
— обеспечения жесткого контроля за динамикой издержек, особенно направляемых
на оплату труда, инвестиции и ремонт.

Главные функции, возлагаемые на тарифы: оптимальное размещение производительных
сил на территории страны и эффективное использование ресурсов, рациональное
распределение перевозок между видами транспорта и улучшение работы самих
транспортных организаций, влияние на снижение затрат и повышение качества
выполнения транспортных услуг.

Для качественного регулирования тарифов транспорта в тарифной политике
должны быть согласованы все аспекты транспорта, имеющие практическое значение:

— методологические основы установления регулируемых тарифов с учетом
особенностей видов транспорта и видов перевозок;

— определение объективных затрат при установлении регулируемых тарифов;

— методология определения уровня тарифов на грузовые и пассажирские
перевозки, соотношения регулируемых и свободных тарифов;

— управление механизмом индексации тарифов и методические приемы анализа
и обоснования принимаемых решений;

— тарифные условия как факторы развития конкуренции, сдерживания издержек
монополизма, учета спроса, паритетных взаимоотношений транспорта и клиентуры;

— критерии определения инвестиционной составляющей и накоплений при
формировании тарифов;

— методы учета в тарифах различий в потребительских свойствах транспортной
продукции и воздействия тарифами на улучшение качественных характеристик
транспортной продукции (сокращение времени доставки грузов, повышение скоростей
движения, обеспечение количественной и качественной сохранности грузов,
надежность, требуемая синхронность доставки и др).

— основы территориальной и других форм дифференциации тарифов;

— политические, социально-экономические, рентные факторы тарифообразования
на транспорте; — соотношение прямых и косвенных форм регулирования, согласование
тарифной и финансовой политики на транспорте, принципы государственной
поддержки железнодорожного транспорта.

Регулирование тарифов на железнодорожном транспорте должно строиться
с учетом перспектив структурной реорганизации, изменения форм собственности,
децентрализации в управлении, развития конкуренции, особенностей рынка
транспортных услуг в железнодорожном транспорте, степени их монополизации
и уровня конкуренции, а также территориального принципа управления в России.

Базовые грузовые тарифы должны отражать движение объективных затрат,
потребительские свойства транспортной продукции, ее качество. При определении
уровня базовых тарифов на железнодорожном транспорте за основу принимаются
объективно необходимые (экономически обоснованные) затраты с учетом рыночных
факторов.

В экономически обоснованные включаются дополнительные затраты на повышение
качественных параметров работы транспорта. Разукрупнение отправок, повышение
скорости продвижения товарных масс, обеспечение сохранности, комплексной
механизации и специализации требуют, как правило, увеличения удельных затрат.

Стратегия изменения тарифов во времени в связи с изменением объемов
перевозок, оптовых цен, заработной платы и других составляющих, от которых
зависит уровень тарифов, не должна допускать скачкообразный характер изменения
тарифов.

Целью регулирования является реализация тарифной политики в сферах деятельности
естественных монополий на транспорте, стимулирующей их эффективную и качественную
работу и обеспечивающей баланс интересов транспорта и потребителей транспортных
услуг.

Регулирование тарифов включает: классификацию структур рынка услуг железнодорожного
транспорта, определение сфер, подлежащих регулированию, совершенствование
системы построения тарифов, разработку методов регулирования, установление
уровней базовых тарифов, разработку методики и осуществление периодической
индексации, установление полномочий по регулированию и контролю между федеральными
и региональными органами управления.

На рис. 1, 2, 3 приведены основные структурные блоки порядка регулирования
железнодорожных тарифов и факторы, влияющие на него. При регулировании
выделяются следующие структуры, связанные с тарификацией перевозок на железнодорожном
транспорте:

а) грузовые перевозки;

б) пассажирские перевозки;

в) перевозки и работы по свободным тарифам;

г) перевозки в международном сообщении в соответствии с “Тарифной политикой”.

Регулирование тарифов осуществляется с обязательным учетом следующих
факторов:

— имеющихся резервов по повышению эффективности, снижению трудоемкости
и фондоемкости работ и услуг;

— изменения объемов работ и услуг на регулируемых субъектах;

— эффективности осуществляемых мер по развитию, модернизации и реорганизации
производства работ и услуг;

— изменения цен на потребляемые топливно-энергетические ресурсы, технику,
материалы и другие составляющие, формирующие себестоимость работ и услуг;

— процессов сокращения затрат на содержание социальной сферы;

— сезонных изменений в объемах работ и затрат;

— спросовых стимулов и ограничений;

— эффективного использования заемных и других источников коммерческого
финансирования;

— бюджетных дотаций.

В условиях нестабильных цен базовые ставки транспортных прейскурантов
корректируются посредством индексации. Наряду с индексацией применяются
косвенные методы финансового регулирования: дотации, налоговые льготы,
целевое субсидирование и др.

Под индексацией понимаются меры по изменению уровня тарифов, связанные
с инфляционными процессами в экономике и затрагивающие экономику железнодорожного
транспорта, а также с действиями общеэкономического характера (переоценкой
фондов, изменением амортизационных отчислений и др.). В качестве базы индексации
тарифов и сборов используются отчетные показатели работы железнодорожного
транспорта и прогнозные показатели изменения цен на потребляемые железнодорожным
транспортом топливно-энергетические, материально-технические ресурсы, а
также изменения потребительских цен и заработной платы с учетом Тарифного
соглашения.

В тарифной системе регулирования тарифов транспорта должны учитываться
требования пользователей и тенденции эффективной экономики:

— разукрупнение партий грузов; сокращение “омертвленных” запасов грузов
на складах и в процессе перемещения, синхронизация процессов в кооперативном
обмене для многочисленных предприятий;

— увеличение графиковых поставок (по дням и часам);

— сокращение сроков нахождения грузов в процессе транспортировки, в
первую очередь дорогостоящих, дефицитных и скоропортящихся;

— гарантирование количественной и качественной сохранности грузов, что
требует особых режимов перевозок и применения специализированных транспортных
средств;

— повышение надежности работы транспорта;

— развитие комплексной механизации погрузочно-разгрузочных работ и современных
технологий доставки грузов.

В области тарифов на перевозки грузов на железнодорожном транспорте
рассмотрению и решению подлежат следующие вопросы:

— введение системы скидок на перевозки массовых сырьевых грузов маршрутными
отправками;

— учет в тарифах особенностей технологических перевозок сырьевых грузов
на малые расстояния железнодорожным транспортом МПС;

— реальные решения дифференциации тарифов по территориям или направлениям
перевозок;

— сезонная дифференциация тарифов для смещения перевозочной работы на
периоды ее выполнения с наименьшими затратами;

— рационализация взаимоотношений между органами управления железнодорожным
транспортом и исполнительными органами власти при решении организационных
финансовых и тарифных вопросов;

— обеспечение необходимой статистической информацией тарифной политики
для анализа и контроля;

— реализация противозатратного принципа в тарифообразовании, создание
постоянно действующих стимулов в снижении издержек на перевозки и экономии
всех видов ресурсов;

— учет проводимых мер по структурному реформированию железнодорожного
транспорта и экономических результатов при проведении работы по государственному
регулированию тарифов.

При принятии решения по индексации учитываются следующие факторы и условия:

а) изменение объемов перевозок грузов и пассажиров,

б) изменение структуры перевозимых грузов и структуры тарифного пассажиропотока;

в) эксплуатационные затраты, в том числе:

— заработная плата;

— топливо и энергия;

— инвестиционная составляющая;

— прочие затраты с расшифровкой по статьям;

— затраты на содержание социальной сферы;

г) налоги, использование бюджетных дотаций и других источников финансирования.

Для устранения оранизационных недостатков в области государственного
регулирования на транспорте и повышения эффективности процессов ценового
и других форм государственного регулирования необходимо:

1. Организовать эффективное функционирование Федеральной службы по регулированию
естественных монополий на транспорте; обеспечить необходимое методическое
руководство деятельностью службы на первых этапах ее становления.

2. Утвердить на уровне Правительства, а при необходимости и на уровне
Президента, нормативные документы, определяющие принципы и механизмы государственного
регулирования деятельности транспортных сетей и объектов общенационального
значения. Это в первую очередь касается железнодорожного федерального транспорта
общего пользования, портов России, аэропортов национального значения и
крупнейших транспортных терминалов.

3. Разработать МПС и Министерством транспорта России программы повышения
эффективности государственного управления и регулирования деятельности
морских и речных портов, транспортных терминалов с учетом их реорганизации
и изменений форм собственности в результате приватизации и акционирования.

4. Рассмотреть с учетом новых задач практику регулирования перевозочной
деятельности на морском, речном транспорте и дать предложения в правительство
об усилении государственного влияния, в том числе и в области тарифного
регулирования перевозочной деятельности на транспортных рынках с отсутствующей
или недостаточной конкуренцией.

5. Федеральной авиационной службе провести детальный анализ эффективности
разделения функций управления между аэропортами и авиакомпаниями, практики
формирования и применения тарифов на пассажирские и грузовые перевозки
и услуги аэропортов.

Новый порядок регулирования должен реализовать главную цель — способствовать
снижению непроизводительных затрат и повышать качественные показатели работы
железнодорожного транспорта. Он должен включать в себя два направления:
регулирование общего уровня тарифов и совершенствование самой системы железнодорожных
тарифов.

На его основе должны уйти от упрощенного затратного метода периодической
ежемесячной индексации (повышения) тарифов на грузовые перевозки в меру
роста цен на промышленную продукцию по России в целом.

Индексирование необходимо проводить в результате технико-экономического
и финансового анализа на основе многофакторной модели определения конечного
индекса. При индексации следует комплексно учитывать такие факторы, как
темп инфляции, принимаемые меры по регулированию пассажирских тарифов и
уменьшению перекрестного субсидирования, изменение объемов перевозок и
структуры грузов, изменение заработной платы и численности работающих,
снижение собственных затрат, доходы МПС от прочей деятельности “на сторону”.
Необходимо отдельно рассматривать инвестиционную составляющую, амортизационную
политику и финансирование социальной сферы.

Имеется необходимость в последовательном решении вопросов дальнейшей
дифференциации тарифов, приближая базовый тариф к объективным затратам.
В этой части главным является:

— снижение тарифов на перевозки массовых грузов маршрутными технологиями
(сейчас скидка 10% — это явно мало, нужна скидка примерно еще на 20-30%),
а также при перевозке грузов в собственных вагонах грузовладельца;

— развитие разделов тарифов, определяющих экономику прогрессивных технологий
перевозок (контрейлеры, рефрижераторы);

— решение вопросов региональной (территориальной) дифференциации.

Для повышения эффективности функционирования транспорта, снижения транспортной
составляющей в ценах реализуемой продукции, повышения эффективности экспорта
массовых грузов и действенности государственного регулирования необходимо
осуществить следующее:

1. Ускорить решение вопросов, связанных с созданием федеральной службы
по регулированию естественных монополий на транспорте и организацией ее
эффективной работы.

2. В максимальной степени способствовать проведению структурной реформы
на железнодорожном транспорте, имея в виду в первую очередь снижение собственных
затрат на перевозки за счет сокращения фондоемкости и трудоемкости их выполнения.

3. Разработать новую систему тарифов на перевозку грузов железнодорожным
транспортом, в которой более полно учесть требования рыночной экономики,
возможности унификации с тарифами зарубежных стран и применяемыми в странах
СНГ.

4. Принять меры по совершенствованию действующих тарифов, в первую очередь
за счет введения существенных скидок на перевозки грузов маршрутными отправками
для расширения рынков сбыта и эффективного экспорта, а также более обоснованных
тарифов на перевозки грузов в железнодорожных составах в “порожних направлениях”.
Прекратить практику установления льготных железнодорожных тарифов на отдельные
виды перевозок грузов.

5. Необходимо разработать механизм определения бюджетных ресурсов, требуемых
для государственной поддержки работы грузового и пассажирского транспорта
с учетом действующих систем тарифного регулирования, а также проект закона
об особенностях налогообложения железнодорожного грузового и пассажирского
транспорта. При этом очевидно, что должна быть сокращена номенклатура налогов
и снижен их уровень с учетом специфики транспорта как инфраструктурной
отрасли.

6. Освободить грузовые тарифы от компенсации убытков от пассажирских
перевозок в дальнем сообщении за счет выделения необходимых средств из
федерального бюджета.

7. Перевести все регионы Российской Федерации на договорную форму взаимоотношений
местных органов исполнительной власти и предприятий железнодорожного транспорта,
осуществляющих пригородные пассажирские железнодорожные перевозки, в целях
финансирования их убытков из средств местных бюджетов с учетом качества
обслуживания пассажиров. Исключить ситуацию с недофинансированием пассажирского
транспорта общего пользования.

8. Продолжить работу по совершенствованию системы тарифов на перевозки
пассажиров в дальнем сообщении с учетом развития рыночных отношений, необходимости
стимулирования снижения затрат и повышения качества обслуживания пассажиров.
Стандарты качества для фирменного обслуживания пассажиров по более высоким
тарифам должны быть ужесточены.

9 . Ввести в практику работы органов, осуществляющих регулирование монопольных
видов транспорта, проведение экономического аудита, в первую очередь по
вопросам финансирования, использования инвестиций и затрат на оплату труда.

10. Устранить существующие сегодня различия в уровнях тарифов, применяемых
на территории России по Прейскуранту № 10-01 и по “Тарифной политике” на
экспорт и импорт продукции из стран СНГ.

Каждый процент снижения затрат на эту часть транспортной инфраструктуры
составляет около 0,7 трлн. руб. экономии непроизводительных затрат на производство
и распределение продукции. Из этих цифр следует важный вывод о том, что
усиление и повышение качества государственного управления в этой сфере
может давать большой эффект.

Для экономики России важно активизировать производственные и человеческие
связи. Для этого прежде всего нужно снизить затраты пользователей на транспорт,
причем существенно — в 1,5-2,0 раза. Это следует делать за счет снижения
собственных затрат транспорта, предположим, на 20%, тарифов на 30%, налогов
на 10%.

Рассматривая проблему снижения тарифов, следует иметь в виду, что эта
мера носит компенсационный характер. Снижение удельных доходов транспорта
(расходов пользователей) в итоге дает не сокращение, а увеличение поступлений
в бюджет.